建国以来“中央集权制”的制度变迁——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之二十五

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宣晓伟

建国以来的“中央集权制”,与传统时期相比,不仅在观念系统上发生了明显的变化,在制度安排上的改变则更为显著。它建立了一套几乎完全不同的制度体系,支撑着中国的“中央集权制”向着适应现代化转型要求的方向不断演变。

政党政治的产生与官僚体系的扩张

在传统王朝的“中央集权制”下,士大夫阶层在其中发挥着最为重要的作用。在价值观念上,他们是秉持“道统”的读书人;在实际政治层面,他们是上辅皇帝、下治百姓的官僚阶层;在政府与地方的关系处理上,他们既作为地方官、又作为地方乡绅,将中央王朝的集权统治和地方的自我管理协调起来。所以,士大夫阶层在传统社会中的角色,既是骨架、又是黏合剂和润滑剂。
伴随着传统社会的解体,集多种身份为一体的士大夫阶层也随之消亡了,而在新时期“中央集权制”下具有类似地位、发挥相似功能的,是政党政治的产生。政党政治与传统社会的士大夫政治相比,具有明显的优势。最为突出的,是其严密的组织、严明的纪律、强有力的执行力和对社会各个方面强大的动员和管理能力。正是基于政党政治的这种特点,才能把遭受外来冲击后陷入全面危机的中国社会重新组织起来,并完成统一国家和现代化初步建设的艰巨任务。政党政治渗透到了社会的各个方面,它与军事组织相结合,有效地提高了军队的组织纪律性和军事能力;与官僚组织相结合,将具有悠久历史传统的中国官僚体系升级成为一个组织性、严密性、执行管理能力大大加强的整体。站在中国现代化转型的角度,产生于苏联、传之于中国的“一个主义、一个领袖、一个政党”的政党模式在客观上反映了在当时背景下救亡救国的需要,是中国现代化转型过程中的一个历史产物。
政党政治取代了士大夫政治,某种程度上是中国现代化转型的一个历史必然。然而,它无可避免地也带来了一些问题。首先,在传统士大夫政治下,理想中的士大夫阶层秉持儒家传统的理念,承担教化天下的任务。正是这种超越层面的诉求,对士大夫政治的良好运行起到根本性的作用。尽管通常认为,根本上是需要依靠法律和制度来遏制官僚阶层的贪腐,人们也津津乐道于西方的制度设计正是基于人性恶的假设才做到了对其官僚阶层的严格约束。但事实上,任何法律法规的有效实施仍然离不开超越层面价值诉求的支撑,虽然这种支撑并不一定是直接的。西方社会同样是要提倡超越层面的诉求和道德(尽管它的来源与中国文化传统不完全相同),否则仅仅依靠法律和制度来规范人们的行为(包括官员的行为)也是很困难的,或者会因为成本太高而难以有效执行。而价值层面的诉求对于人们行为的约束是最为有效持续和成本较小的,但同时它又是很难形成的,一旦打破就难以在短期内恢复。因为价值层面的超越诉求是直指人心的,它不仅是宣传和口头上的表示,而是要对人生活中任何的一言一行、点点滴滴产生规范和约束。因此,在超越层面终极价值的建构,成为了当前政党政治运行过程中最为核心、也最难解决的问题。
其次,在士大夫政治中,有皇权对官僚阶层产生制约,皇帝为了自己的利益,对于官僚阶层的防范和约束是煞费苦心的,各种各样的制度规章,既细密又严苛。但政党政治与官僚阶层结合后,多数只能靠官僚体系内部的力量从上到下进行约束,虽然出于官僚阶层自身利益的考虑,上级也会对整个官僚体系进行整肃,这种内部的整顿尽管会发挥一定作用,但长远的效果是很难保证的。因为从理论上看,官僚阶层作为一个整体,其仅仅依靠内部的约束是难以真正起到长期效果的。所以,当政党政治与官僚阶层相结合后,如何有效控制这个特权阶层的膨胀、权力滥用和腐化,是新时期中央集权制面临的最为重要的问题。
第三,传统士大夫政治尽管也造就了“学而优则仕”的官本位社会,但毕竟对社会的渗透还是有限度的。而在政党政治之下,政党政治与官僚政治相结合,由此形成的官本位理念深入到社会的绝大多数组织细胞中。从有利的方面来看,这大大增强了社会的整合力和管理能力,使得政党政治和官僚政治对社会的组织和黏合功能发挥到了极致。从不利的方面来看,这样的控制和渗透就使得社会的自组织能力大大削弱,呈现社会日益原子化和整体僵化共存的局面。
第四,由于在士大夫政治下“道统”与“政统”相分离,最高统治权在皇帝那里,道统的解释权还在士大夫手中;但政党政治与官僚政治相结合,使得“道统”与“政统”合一,所以在理论上官员可以凭借意识形态和权力的结合,在任何社会领域进行教导或者指导,由此带来社会不同领域严重的功能泛化、界限模糊的问题。
总体而言,政党政治的产生,以及它与官僚政治相结合导致了官僚体系的扩张,对于建国以来中央集权制的建立和维持起着最为关键的作用,它是整个体制运行的基石和骨架。政党政治的产生,也使得中国在历史上第一次改变了整个社会一盘散沙的局面,全体国民被深深地动员和组织起来,一个国家被组织地像一个人一样,将其意志和力量投放到所希望的领域,国家的实力和能力与传统社会相比是完全不可同日而语的。从这个角度来看,政党政治的伟大意义和丰功伟绩,是怎样强调都不过分的。但与此同时,政党政治与官僚政治的结合与扩张,也带来了一系列极其严重的问题,特权阶层的不受控制、滥用权力、贪污腐化已经对现有体制的运行造成了最致命的伤害。

计划经济与公有制的建立和转变

在马克思主义指导和苏联的示范带动下,新中国在城乡逐步推行了社会主义改造以建立公有制经济体系,并采取了计划经济的方式。公有制的建立和计划经济的采用,使得政党政治与官僚政治相结合的触角,又进一步蔓延到了经济领域。从此,企业成为政府部门的一个分支,政党政治的承担者,不仅身具官僚身份,更兼有了企业家的身份,在这点上非常类似于士大夫阶层集读书人、官僚和地主于一体的身份定位,由此也可以看出在中国传统下政党政治对士大夫政治的继承和延续性。
公有制的建立和计划经济的采用,大大增强了中央集权制下中央的控制能力。由于计划经济讲究的是全国一盘棋,各种决策的制定、各种资源的调配,严格地按照从下至上的方式。在政党政治和官僚政治的帮助下,中央通过计划经济的方式,牢牢地将全国各地掌握在手中,中央政府对全国经济的支配力和执行力,达到了前所未有的高度。在中国历朝历代的中央集权制中,中央对于地方虽然有着至高无上的权威,但中央更为关心的是地方的税赋能否交上、地方的治安能否保持,至于各地怎么样发展,中央基本上是不管的。但到了建国以来的中央集权制下,地方如何发展,主要是由中央来决定,中央在计划经济下通过各种生产指令、建设项目、资源配置等手段,将地方发展的主动权控制在手中,真正实现了所谓的中央集权。当然,也有学者指出,由于当时中国的经济社会发展水平低、数字管理的能力差,再加上最高领导人对于地方积极性的重视(参见毛泽东“论十大关系”,1956)、以及对中央官僚体制的不信任和压制,建国以来中央集权能够达到的程度,其实远远比不上苏联。例如中国在计划经济时期中央政府控制生产和分配的产品数量,最高不到600种,而苏联达到了5500种。但无论如何,建国以来的中央集权制在公有制经济和计划经济的帮助下,中央对于全国的控制力与传统时期相比,已经有了本质的不同。这也是新时期中央集权制能力明显提高的重要保障。
分级管理的公有制经济客观上强化了地方的利益,为市场改革后的地方竞争奠定了基础。建国以来形成的公有制企业,在理论上都是国家的,都属于人民所有,即所谓的“全民所有制”。但在实际中是分级管理的,中央有中央管的企业、地方有地方管的企业,而且这种分级管理的体制历经调整。在1958年大跃进中,毛泽东曾命令将88%的工厂的管理权移出中央部委,把它们转交给各级地方政府管理,不但各省、各地区,甚至各县都要有自成一套的工业,即毛泽东所欣赏的“麻雀虽小、五脏俱全”。1961年刘少奇将工厂的管辖权逐渐收回中央,到了1964年毛泽东又开始将其下发到地方。1968年以后,整个国家都没有了国民经济计划(参见甘阳(2007)《通三统》,三联书店),由各级政府负责管理各自的企业。这种分级管理的体制安排,在客观上必然形成地方的利益。在计划经济体制下,这个问题并不严重,因为没有实现地方利益的激励机制,中央财政管理着地方财政,所有的地方都吃中央的大锅饭,但一旦实行市场经济和放权改革后,“分灶吃饭”的财政体制与“分级管理”的公有经济体制相结合,就为以后激烈的地方竞争埋下了种子。

市场改革的推行与地方利益的固化分化

计划经济难以有效解决资源配置过程中的信息问题(供给、需求等等),也无法有效解决这个过程中的激励问题(决策、生产、消费等主体的权责不对等,成本收益不匹配),更重要的是在革命道德解体之后,整个国民经济已经难以再依靠计划经济这套方式来获得快速增长了,它不得不在个体积极性上寻找动力,由此放权式的市场化改革已经无可避免了。站在中央集权制的角度,市场化改革对其造成的影响是极其重大而深远的,具体表现在:
第一,市场化改革调动了各个主体(地方、企业、个人)发展的积极性,为包括中央集权制在内的整个体制带来了勃勃的生机和活力。
市场化改革的本质,是正当化获取经济利益的诉求,是对各个主体经济权利的一种承认,它承认个人有致富的权利、企业有获利的权利、地方有发展的权利。可以看到,这些对各个主体经济权利的承认,实质上就是对“私权”“私欲”的一种肯定,它也是“大公无私”观念解体后的必然产物,标志着中国社会开始转向世俗理性化的轨道。尽管这种对经济利益追求的冲动,在市场化改革后多少带有矫枉过正的意味,使得整个社会、所有地区、大多数人在某种意义上都陷入一股物质主义、拜金主义的狂潮之中,而且由于超越层面价值追求的解体,使得各个主体对实际利益的追求带有一种无所顾忌、肆无忌惮的含义。然而无论如何,在市场化改革之下,各个主体发展的积极性被有效地激发了出来,这是丧失了超越层面价值追求的计划体制所远远不能及的,由此也为国民经济和社会的快速发展带来强大的动力,大大地激活了包括中央集权制在内的整个体制。
第二,中央政府凭借着“中央集权制”,还拥有着至高无上的权威,牢固掌握着对国家的整体控制力。
尽管伴随着财政领域的“分税制”改革、人事领域“下管一级”的干部管辖改革、以及基础设施、投资融资等一系列放权改革,中央对于各个地方的控制力已经大为削弱。然而在权力结构上,父权型权威的体制仍然延续,中央在名义上还拥有着最高的、绝对的权威,地方对于中央的任何政策,理论上只有遵照执行的义务。而且,中央对于地方的放权更多集中在经济领域,在其他方面仍保持着相当的集中,中央依旧通过人事制度将地方最高领导的任命权牢牢地掌握在手中。此外,中央政府自身的能力也在不断加强,伴随着现代技术的运用,中央各个部门对地方事务的干预程度、监管的幅度和深度也在日益扩张。总体来看,尽管随着市场化改革的推行,中央对于地方的管理和控制在减弱,但中央政府仍然在整个国家运行中占有着绝对的支配地位。
第三,分权化的市场改革迅速固化和分化了地方利益,导致激烈的地方竞争和地方政府公司化的趋向。
在公有制经济和计划体制下,呈现出政党、官僚和企业家三位一体的特征。市场化改革使得这种三位一体的现象发生了改变,但利益相连的格局并未打破,市场化改革对于地方利益的某种承认使得这种利益格局反而更为稳固。在这样的情景下,地方政府在市场化改革中成为了互相竞争的主体,地方利益迅速固化而且分化,不同地区之间的差距逐渐拉大。政党政治、官僚政治在地方竞争的模式中与地方利益牢固地结合在一起,构成了以地方政府为依托的地方官僚团体。在地方利益导向的激烈竞争中,一方面地方政府亲自下场踢球,在大多数情景下大大地加快了地方经济的发展;另一方面,地方利益的固化导致了地方政府和地方官僚团体严重的逐利化倾向,各级地方政府尤其是基层政府日益呈现出明显的公司化趋势,在实际的政策执行过程中越来越按照自身的利益自行其是,由此带来地方保护主义、市场分割、政令不出中南海等一系列问题,对中央集权制的运行带来深远的负面影响。(上)

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