本刊记者 姜 巍
国务院发展研究中心金融研究所“中国金融监管重构研究”课题组提出，此项改革应遵循坚持国情主导、避免拿来主义，完善宏观审慎监管的顶层设计等七大原则
备受瞩目的博鳌亚洲论坛2016年年会上，“一行三会”是否合并，成为与会专家学者探讨的话题。中央汇金投资有限责任公司副董事长、清华大学国家金融研究院联席院长李剑阁向媒体透露，金融监管体制改革方案并不是简单的将“一行三会”合并，而是如何更好地推进协同监管。
中国需要什么样的金融监管体制？改革的时机是否成熟？需要侧重哪些方面？《中国发展观察》记者采访了国务院发展研究中心金融研究所“中国金融监管重构研究”课题组成员张承惠、陈道富和金融研究所研究员吴庆。
金融监管体制改革迫在眉睫
为什么要推进金融监管体制改革？课题负责人张承惠说，金融监管框架的调整应顺势而为。她说，进入新世纪以来，随着我国经济高速发展和对外开放形势的变化，金融行业的发展已出现明显的混业化趋势，以互联网金融为代表的金融创新层出不穷，对金融监管提出了新的要求，同时在经济下行阶段各类金融风险增多，也对金融监管提出了新的挑战。吴庆也指出，推进金融监管体制改革的动力是，随着国内金融行业发展的变化，我们在监管方面确实存在尚未解决的问题，如审慎性监管在国际上已经达成共识，但在我国还没有实现。当前，金融监管体制最大的不足就是没有贯彻审慎性监管的理念。监管官员虽然把审慎性监管挂在嘴上，但在监管操作层面，仅仅落实了几个审慎性监管的指标而已。犹如老工人拿着新工具，却按照旧的流程操作。
如何选择恰当的改革时机？课题组协调人陈道富认为，虽然我国推进金融监管体制改革迫在眉睫，但应审慎选择改革时机，切勿操之过急。调研中发现，各国在进行金融监管架构变革时都进行了至少一年的讨论和论证。我们在制定改革方案时需要集思广益，包括听取被监管者的意见，并在认真比较各类方案的成本收益之后进行决策。吴庆则指出，虽然中国金融监管体制改革的核心应该是建立审慎性监管体制，但是今年可能发生的金融监管改革只涉及到机构合并；而机构合并的难点将是监管权力的重新分配。
谈及未来金融监管的目标，张承惠表示，由于我国所处的发展阶段和金融发展传统的原因，金融监管机构的监管目标不仅仅包括金融稳定，而且还包括支持实体经济发展和金融业发展，但目前对金融消费者和投资者保护的意识仍显不足，多重目标导致了监管机构职能多样，任务繁杂，弱化了监管在维护金融稳定、保护消费者和投资者利益方面的有效性。新的金融监管方案应将发展问题尽可能地交给市场，由市场主体在规范和竞争的环境中谋求发展。
金融监管体制改革应遵循的原则
“十三五”规划纲要中明确提出，加强宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。由此，金融监管体制改革正式提上日程。张承惠告诉记者，在此之前，课题组对美国、英国、澳大利亚等国家的金融监管改革进行了深入研究，本次研究所选的案例国家没有一个是由单一机构实施金融监管。为了避免出现监管漏洞，各国都很重视监管协调。为此，课题组提出金融监管体制改革应遵循七大原则。
第一，坚持国情主导，避免拿来主义。从国际经验来看，各国的金融监管模式差异很大，当今世界不存在普适性的金融监管模式。各国监管模式在选择上存在差异，主要是因为包括历史、文化、发展阶段等在内的国情不同。因此，我国在进行金融监管改革时既要借鉴国际先进的做法，更要以国情为主导，真正落实五中全会提出的“健全符合我国国情和国际标准的监管规则”。
第二，完善宏观审慎监管的顶层设计。课题组在调研中发现，英国拥有开放、有序的金融市场，得益于其良好的监管环境。金融监管规则和框架的持续革新值得我国借鉴。明确系统重要性机构监管的同时，也要弥补金融监管的真空。同时，针对我国互联网金融等新兴金融发展业态及其潜在的金融风险，也应当及时纳入监管并加快出台相应监管规则。
第三，研究建设地方金融监管体系。虽然我国不是美国那样的联邦国家，但地域广阔，经济体量庞大。不同地域的金融发展特点差异较大，有些类金融业务并没有被纳入中央层面的监管框架。但在出现区域性金融风险时，地方政府往往要承担大量的救助任务。在地方金融监管方面，责、权、利不匹配。因此，在研究中央层面金融监管架构的同时，也要研究建立地方金融监管体系，减少监管漏洞，维护地方金融稳定。
第四，加强金融法律体系建设，完善现有法律法规。课题组在调研中发现，众多随着内外部环境变化而不断调整的法律法规是美国金融监管的重要组成部分。我国在法律体系建设方面，已制定了多部法律法规，但也存在一些法律缺位。一些监管以部门形式出现，不能作为司法解决金融争端的依据。所以，进一步弥补法律空白、完善现有法律内容，仍是我国金融监管改革的重要内容。
第五，明确职能目标，简化监管机构职能。明确职能目标的作用在于各司其职，防止不同目标带来的利益冲突，而统一的金融行为监管的好处还在于，让同类金融业务受到同等程度的监管，对减少监管套现、避免风险传染具有显著效果。此外，课题组还发现，日本的监管机构职能简单而清晰，相比之下，我国金融监管部门的职能范围比较宽泛。从现有法律看，一是规范金融商品交易行为；二是化解风险，保护投资者权益；三是维护社会秩序和社会公共利益；四是促进行业和市场经济发展。事实上，在上述职能中存在一定程度的利益冲突。未来，我国金融监管架构的调整，应尽可能明晰监管部门定位，避免职能冲突。
第六，强化监管协调，构建信息共享机制。我国金融监管机构之间设有联席会议制度，但一直以来执行力并不强，机构之间的信息沟通不顺畅。从各国经验来看，机构的分置与否并不是监管协调、信息不能共享的障碍，关键是要构建监管协调、信息共享的强力约束机制以及提高监管部门之间的合作意识和态度。政府要鼓励金融机构构建高效的信息管理系统，实现信息采集、研究分析、信息资源的内部快速传输和共享，利用大数据技术实现科学、高效的内部决策；鼓励金融机构根据行业发展和市场环境的变化不断调整完善制度，提升利用创新应对风险、实现发展的能力。未来，不论我国金融监管框架如何调整，做实监管协调机制都是重点之一。
第七，加强市场行为监督，落实金融消费者保护。金融消费者是金融市场的关键主体，但在交易过程中，金融消费者最容易因信息不透明、市场操作、欺诈等原因而成为牺牲品，因此需要一国金融立法和监管体系作出更加针对性和倾向性的保护安排。建议国务院法制办制定统一的金融消费者保护行政法规。此外，在完善金融监管体制的过程中，建议考虑整合“一行三会”内设的金融消费者保护机构，组建统一的市场行为监管机构，在行政执法层面落实金融消费者保护职责。