国家公园归谁管?

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苏 杨

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归谁管,很敏感。这是连普罗大众都敏感却毫无参与空间的话题——说了也白说。但不说白不说,这么多相关者还是将这个话题变成了这两年来各个以国家公园为主题的论坛上的重要看点。有部委的与会者在提问和讨论时喋喋不休甚至穷追到底但主题又一成不变:国家公园谁来管?这种讨论最后往往演变成向主导国家公园体制试点的部委叫板——国家公园该归谁管?
一、不是问题的症结和体制改革的重点

讨论“归谁管”前,要明确中央在十八届三中全会《决定》中提到的是“建立国家公园体制”,其目的在中央2015年9月发布的《生态文明体制改革总体方案》中已经说得全面而清晰:“加强对重要生态系统的保护和永续利用,改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制,对上述保护地进行功能重组……保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性”。显然,重点在于通过体制上的统一管理来加强保护,促进生态文明制度建设。这个阶段,把“归谁管”看得如此重,这是对中央的国家公园体制试点理解不够。国家发改委等十三部委发布《建立国家公园体制试点方案》(以下简称《试点方案》)和国家发改委办公厅出台《国家公园体制试点区试点实施方案大纲》后,不少部委对这个问题高度关注并各抒己见甚至唇枪舌剑,即便中央的《生态文明体制改革总体方案》出台后,这个问题的提问者们甚至不惧“妄议中央”。
以“说了也白说”的笔者看来,目前中国自然保护地普遍存在的没有保护好、没有服务好、没有经营好等问题,只与资源权属问题怎么解决、资金怎么保障、是否统一规划和管理、是否与相关制度有关,与具体的谁来管并没有直接联系。这个问题真正值得讨论,是因为2016年3月《“十三五”规划纲要》中明确了“建立国家公园体制,整合设立一批国家公园”。即在完成试点后,肯定在“十三五”末期要设立一批国家公园,这样,“国家公园归谁管”这个问题就非给答案不可了——届时,国家公园都建起来了,总要明确归谁管吧。但这个问题确实很难回答,其既涉及更宏观的行政管理体制改革,也涉及生态文明八项基础制度,还必须考虑具体的管理体制机制各种形态的合理性与可行性,包括管理体制中的权属确定和权利划分,也涉及管理单位体制(这其中又包括中央的机构如何设置和基层的国家公园具体管理机构如何设置)。
“归谁管”,本质在权。要把国家公园管好,如《试点方案》所提,既涉及前端的自然资源资产产权归属和规划权,也涉及中端的日常管理权(包括执法和为日常管理提供支持的技术标准制定等),还涉及后端的干部政绩考核和自然资源资产离任审计等。仅就前端和中端而言,就有大量的国家和地方利益的分割、部门间利益的分割,所以“权”也就成为国家公园体制建设中与“钱”并列的焦点(参见拙文《十说国家公园体制元年》)。各方对“统一、规划、高效”的改革方向并无异议,分歧主要集中在“统一”统到哪个“一”上。
实际上,围绕权的制度设计如果有了偏差,只会给不当利用开了政府许可的口子,管理的结果肯定只会对全国起到带头(捣乱)作用。以号称中国大陆建设国家公园最早、规模最大的云南为例。目前,云南已有11个省里挂牌的“国家公园”,制定发布了八项国家公园地方技术标准(省林业厅牵头制定),还颁布了大陆第一个“《云南省国家公园管理条例》(下称《条例》)”。但这些规范性文件出台过程并不规范,没有报备中央并衔接国家的各相关文件。另外,有些试点建设公园的文件,还有与现代管理理念和有关法规冲突之处。如《云南省玉龙纳西族自治县老君山国家公园保护管理条例》规定:设立老君山国家公园保护管理局,行使人民政府授权的职责,实行政企分开,同时负责国家公园的保护管理和开发利用工作。这样,管理局既是授权的行政主体,又是经营者(开发利用)。《条例》还规定,国家公园的经营服务项目实行特许经营制度。在一定期限内,通过特许将项目授予经营者投资、建设、经营,期限届满后无偿移交给授权主体;在一定期限内,委托特许经营者提供公共服务。这就相当于县政府授权可以由一个企业整体垄断“国家公园”内的全部经营,且居然把公共服务也委托给企业。这样的授权,只是承认了像普达措那样将公园整体交给经营者的地方合法性,绝无可能体现“权为民所谋”。《条例》明确由云南省政府林业行政部门负责本省国家公园的管理和监督,从这些规定中并未看出与林业系统自然保护区的本质区别,相反为相关产业发展开了口子。
目前这个阶段,国家公园体制试点区作为国家保护价值最高的区域,先行进行生态文明制度试点,并探索出符合《生态文明体制改革方案》要求的国家公园管理体制,以更好地体现“保护为主”和“全民公益性优先”,这才是目的。在体制试点阶段,明确归谁管,不仅无助于摸索出统一、规范、高效的体制,还可能使部门利益被固化。
所以,《试点方案》也只是要求由省垂直管试点区。从目前已经落地的三江源国家公园试点方案来看,并没有明确哪个部门进行日常管理,只是机构由省直管、资金以国家为主。未来,通过试点,系统总结各种情况后,再明确归谁管也不迟,毕竟目前真正由中央认可的国家公园体制试点区总共才9个,还远远没到国家的事情不通过“条条”管理就忙不过来的地步。

二、中国现状和国外案例并不意味着合理

国家公园毕竟太火了,2013年十八届三中全会《决定》的“建立国家公园体制”八个字能一石激起千层浪,说明相关部委和地方既认可这种形式,也渴望借机实现大的变革。按中国的惯例,在其位才能谋其政,所以相关者对“谁坐管理位”都带有一种本能性的“求知欲”。
很多次论坛上,有些部委的代表会举很多个国家的案例来说明国家公园归环保部门管或林业部门管,属于国际惯例。林业部门的观点还常常有“挟天子以令诸侯”的架势:林业是自然资源管理部门,中央《生态文明体制改革总体方案》定的生态文明八项制度的第一项就是自然资源资产确权,而林业部门有产权的自然保护地从中国的保护地面积上看绝对是主体——占了50%以上。且其提法好像也有道理:以自然生态资源产权归属建立国家公园体制,是尊重和保护、落实产权的客观需要。目前,我国自然生态资源包括土地、森林、湿地、野生动植物资源等,其产权涵盖所有权、占有权、使用权和处置权等,所有权既有国家所有,又有集体所有。《物权法》规定“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯”。自然生态资源无论国家、集体或者个人所有,都应当得到切实尊重和有效保护,不能因为建立国家公园体制,就随意剥夺、改变自然生态资源的产权归属。这以外,还编出了一条道理,以自然生态资源权属为基础建立国家公园体制,是推进改革试点平稳进行的有效途径,可以减少改革试点的混乱,有利于改革试点的平稳推进和资源保护、社会稳定。总结起来,林业部门的观点就是:“林业部门在国家公园建设方面拥有资源、产权和体制优势,且试点经验丰富、保护机构健全,应尽快建立以林业部门为主管部门的国家公园管理体制”。
这些说法,应该说是有现实基础的,甚至还可以找到诸多国外案例佐证。如果学术一点,可以按两个维度对世界上现行的国家公园管理体制进行分类:①从层级维度可分为三种:以美国为代表的中央主导型,国家公园由中央专门机构统一规划和垂直管理;以澳大利亚为代表的地方主导型,地方自治管理,由原住民和地方相关政府部门平等参与、共同管理;以日本、英国为代表的中央地方相结合型,由中央政府立法和监督,中央和地方政府会同社区居民共同管理。就三者的特点而言,中央主导型能够保证统一管理,资金支持力度较大。地方主导型更关注社区参与,在人、地约束下更能取得全面支持。②从部门维度可分为三种:以美国为代表的资源部门管理型(以自然生态资源产权归属为基础,美国国家公园管理局隶属于统筹管理所有联邦政府土地的内政部);以日本为代表的环境部门管理型(日本环境省内部设有自然环境局国家公园课。这种类型中也包括加拿大的公园管理处Parks Canada Agency,建立于1911年,是世界上最早的国家公园管理机构,隶属环境部);还有多个国家设在农林部门,如芬兰在中央政府设立了国家公园管理局,接受农林部领导;泰国国家公园由国家林业厅内设国家公园处,对国家公园进行垂直管理。
从各国的情况来看,各有各的土地权属和传承关系,也就各有各的“归谁管”结果。在许多国家,林业或环保来管的确有优势。但麻烦在于,建立国家公园体制,目前这个阶段的重点在于体制,全民公益的体制很难由部门建立起来——大家都听说过国家利益部门化。从公共管理理论来分析,这种管理方式还真可能产生一种弊端:激励不相容。即如果将全民公益事交由一个部门利益高度相关的部门管,这个部门会倾向于首先发展部门利益。例如,环保部门本来是自然保护区的综合管理部门,理应像美国环保署一样,只是依法监督美国的各类保护地,但其以示范的名义建设了几百个自然保护区后,却已然变成了一个资源管理部门,其自身的保护区会得到各种行政资源倾斜,其对其他系统自然保护区的监管就难言公平。这种类似的事,在国家公园体制试点过程中也已经发生:有的部委想主导改革,未遂后不仅变本加厉地自行其是,还利用其政府职能干扰改革。例如,某个国家公园试点区的统一管理条件较好,绝大部分土地是国有林区,其实施方案通过国家指导、省里组织的初审后,这个区域的行政领导居然被某部委约谈,理由是不能将国有林区纳入改革,这样会造成国有资产流失。进入国家公园会造成国有资产流失!看来,这个部门的“国家”和国家公园的“国家”不是一个国家?
公平而言,我国的环保和林业这两个部委参与国家公园的基础很好,不仅从“三定”方案来看是国家生态文明建设的主要职责承担者(环保部是自然保护区的综合管理部门,林业系统的保护区、森林公园、湿地公园等则占了保护地面积的近九成),也在国家公园方面有了多年的探索和积累,科研基础也相对扎实,参与的积极性很高(当然,这包括想主导的积极性更高)。这样,从旁观者角度看,好像就成了:不仅国家搞一套,自己搞一套。如果在未来的大部制改革中,环保、林业部门能有更妥善的安排,更接近美国的资源管理部门,也许将来归他们管也能很好地体现全民公益。而在目前这样的体制改革之初,环保、林业部门代表在各种论坛上发难常常针对的部门是——国家发改委。其牵头改革,主导国家公园体制方案设计,但其从来都是未来也将是一个综合部委,不可能亲自对国家公园进行行业管理。就是说,一旦形成国家公园体制总体方案,国家发改委就会与国家公园体制建设的具体事务脱离关系,改革者功成身退,这种改革与某个资源管理部门来主导的改革,你说哪个靠谱?

三、确定“归谁管”的改革路线图应是依托大改革、分步建体制

跳出国家公园,“归谁管”的事在哪个领域都是大事,因此,行政管理体制的大部制改革和《生态文明体制改革总体方案》中也都有详细说法。
如《生态文明体制改革总体方案》中,对自然资源的管理就说得很详细:“按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则,整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责,组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构。完善自然资源监管体制。将分散在各部门的有关用途管制职责,逐步统一到一个部门,统一行使所有国土空间的用途管制职责……分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。中央政府主要对部分国家公园直接行使所有权”。
细究起来,这个国家统一管理的部门以及基层各国家公园管理局,有五方面权利要统一:①规划权。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发建设活动的基本依据。要整合目前各部门分头编制的各类空间性规划,编制统一的空间规划,首先从规划层面解决保护地管理破碎化问题;②人事权。国家公园范围内的人力资源制度,必须要创新,否则就很难达到美国基层的国家公园仍有大把博士从事科研、科普的境界; ③资金权。有一定(最好是法定)的资金渠道保障,并统一使用;④经营监管权,即国家公园管理机构统一对国家公园范围内及范围外使用国家公园品牌的经营活动进行准入管理和服务质量、价格等方面的监管;⑤执法权。这指的是综合执法权,即在国家公园范围内,由国家公园管理机构统一行使与资源管理相关的综合执法权。
再具体到管理机构设置,这涉及两个问题:①中央的机构如何设置,基层的国家公园具体管理机构如何设置?②两个层级的管理机构的权责范围分别是什么?如何体现到“三定”方案中?
依笔者的个人管见,须先确定总体原则,再有具体方案。
总体原则可用“三个有利于”概括。①有利于与中央的大部制、统一专业管理的机构改革方向衔接。这主要针对中央的机构设置,应对同类型资源实行集中统一管理,类似美国的体制:国家公园管理局这样的资源管理专业部门,接受其他行业监督部门(如美国环保署)依法监管,避免行业监督部门直接管理资源(既当裁判员又当运动员)。②有利于推进生态文明基础制度系统落地。这对中央和基层的机构都适用:《生态文明体制改革总体方案》中提出了生态文明八项基础制度(参见表1),但迄今这些制度很难成龙配套地落地。一个统筹的资源管理部门,易于将国家保护价值最高的区域建设成为生态文明基础制度的先行先试区,并通过自然资源资产确权、多规合一等方面的制度建设使国家公园“保护为主、全民公益性优先”的宗旨获得全方位的制度保障。③有利于处理与地方政府的关系。这主要针对基层管理机构:国家公园体制试点区所在区域,大多数是经济较不发达区域,地方政府(或地方政府主要领导)若同时身兼国家公园管委会职责(这在中国较多,如黄山等),则会陷入经济学所说的激励不相容境地,难以体现“保护为主、全民公益性优先,这也要求基层国家公园管理机构单独设置,而地方政府通过生态文明制度建设形成有利于国家公园的周边环境。
对机构设置的具体方案有二:①对中央的国家公园管理机构设置的建议:与中央的机构改革大方向一致,利用中共中央“十九大”机构改革的机遇,在中央未来设立的自然资源统一管理的大部下(类似美国的内政部),设置对全国的国家公园进行统一行业管理(国家公园暂时隶属地方政府但由中央的国家公园管理局进行业务指导、行业监管并给予专项资金补助)的国家公园管理局。②基层的国家公园管理机构,独立设置的对国家公园范围内所有自然资源进行统一规划、统一管理的机构,在国家公园建设期可先由省级地方政府垂直管理,条件成熟时逐渐上交国家,由国家直接行使所有权。这样,国家公园基层管理机构与地方政府的事权不交叉,各司其职,整合后的国家公园管理机构暂时可保留多块牌子(如自然保护区管理局、风景名胜区管理局),以在中央机构改革完成前衔接既有资金渠道和优惠政策。

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这样的建议并非空中楼阁,其现实可行性可参考2016年3月5日印发的《三江源国家公园体制试点方案》,其中明确:垂直管理、中央事权:所有权由中央政府直接行使,试点期间由中央政府委托青海省政府代行。省级层面,将依托三江源国家级自然保护区管理局,组建由省政府直接管理的三江源国家公园管理局,对公园内的自然资源资产进行保护、管理和运营(合并多个管理机构)。将园区涉及县级政府有关自然资源资产管理的部分队伍和人员整合到管理局,具体统一履行对各园区的管理职责。同时,在园区探索开展资源环境综合执法,解决“九龙治水”问题。管理局还将农牧、国土、林业、水利等部门全部整合起来,在草原监理、综合执法以管理局为主、地方政府管理为辅。地方政府只管市场监管、公共服务、社会稳定。(与地方政府大部制改革结合起来)三江源区的12个乡镇设保护站,村设立保护组。这样明确的“归谁管”,可能是青海省能够许下这样目标的底气之一:“一年夯实基础工作、两年完成试点任务、五年建成国家公园”。希望今后全国的国家公园都能像三江源这样从根源上全部统一管理,那时,“归谁管”问题至少对国家来说并不太有所谓:下面千条线,上面一根针。下面各国家公园都统一管理,上面由谁统筹,完全可以在机构改革中通过部门职能的切分和国有自然资源产权权属的划分来设计。至于相关部委的工作人员,笔者也有个换位思考:划到哪个部委,不都是中央政府的公务员?与其在环保部做一个边缘化司局的公务员,还真不如到国家公园管理局去当个主力。何况,美国国家公园管理局都只定位于国家公园的管家(steward)而非主人(owner),我们怎么就不能定好自己的位?

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