对建国以来“中央集权制”的认识和评价——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之二十七

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宣晓伟

建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任,国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权;区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。
——《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年)

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上两篇文章讨论了建国以来“中央集权制”的制度变迁,分别针对政党政治的产生与官僚体系的扩张、计划经济与公有制的建立和转变、市场改革的推行与地方利益的固化分化、农村体制改革与地方治理的变迁以及地方行政制度和区划的调整展开了分析,以下是对建国以来“中央集权制”的一些总体认识和评价。
首先,建国以来“中央集权制”的建立和运行,符合了中国现代化转型的需要,在维护国家统一、开展现代化建设、带动全国和地方经济发展等诸多方面居功至伟。
站在中国现代化转型的角度,新时期中央集权制所取得的成就是举世瞩目的。在辽阔的国土、上万里的疆土边界、不平衡发展的区域、多样的文化习俗、各种自然和人为的灾害和危机之下,中央政府通过中央集权制将亿万民众紧密地联系在一起,在“革命”、“解放”和“发展”等名义下将个人重新组织到国家主导的集体体制之中,从而赋予现代国家对于个人的更为直接的控制权(参见周雪光(2011)“权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑”,《开放时代》,第10期)。
中央集权制在中国国家统一和现代化建设中发挥着至关重要的作用,它把一个积贫积弱、一盘散沙、任人凌辱的落后国家重新组织成为了一个强大的、焕然一新的发展中大国。中央集权制在改革开放以来的历程中也扮演着关键角色,一方面保证了中央对于地方的有效控制,另一方面充分调动了各地发展的积极性,对各地经济发展、为整个国家爆发出勃勃生机做出了重要的贡献。从这些角度来看,建国以来“中央集权制”所取得的成就,是怎样称颂也不为过的。
其次,随着时代的进步、经济的发展和人民要求的提高,“中央集权制”越来越难以适应中国国家治理体系和治理能力现代化的要求,需要迎来改变。
尽管建国以来的中央集权制取得了相当的成就,但随着时间的推移,它也日益暴露出一系列问题,难以继续适应中国现代化转型的要求。前面文章中提出过现代国家的中央与地方关系应该具有的三个基本要素,即强大稳定的中央、自由活力的地方和规范化的协调机制。与此相对比,中国目前所实行的中央集权制,与上述三个要求有着明显差距,需要加以转变。
第一,在构建强大稳定的中央方面。尽管在现行中央集权制下,中央有着至高无上、不容置疑的绝对权威,并通过人事安排等一系列手段牢牢地控制着地方,然而,中央政府在现实中的政策执行力不强,这点只要对比中国中央政府部门的人数和美国联邦政府的人数,就可以明显看出,中国中央政府的部门,上千人就已经是个大部(例如财政部、发改委),而美国联邦政府的部门动辄数万人。尽管不同的政府体制不能作过于简单地对比判断(例如中国的中央政府部门往往还直接下辖规模可观的事业单位),然而考虑到中国庞大的总体人口规模、数目众多的地区和巨大的地区差异,无论如何不能认为中国的中央政府已有足够的人手来监督其政策在地方的执行,遑论由中央政府部门亲自执行了。
此外,在现行碎片化的中央集权制下,中央政府事实上很难有效地让地方政府贯彻自己的意图,“上有政策、下有对策”是普遍现象。目前相当多的中央政策举措,都会演变成地方政府争夺项目、资金、政策优惠的盛宴。表面看是国家战略、国家意图,实际上是地方政府和相关部门在运作,从当前数不胜数、令人眼花缭乱、冠以各种名目的地方发展规划,以及这种规划的具体出台过程中,就可以看到国家战略和国家利益已经在相当程度上被地方利益和部门利益绑架。近年来,各种打着国家战略层面的各类综合改革区、示范区、新区等纷纷涌现,区域规划有一种“遍地开花”的态势。区域规划已经覆盖了接近40%的国土面积,每个省都有一个甚至两个所谓国家层面的区域规划,几乎所有地区都在试图给自己戴上国家层面战略的光环;而原先这种所谓国家战略性区域规划多是由发改委的地区司负责,目前许多部门都在争抢这块蛋糕、纷纷出台各自所谓国家战略的地区试点计划。
与此同时,当前中央主要通过从上到下的方式对地方官员进行约束,而且多是通过党组织和行政的途径,事实证明,这样做尽管有效果,但效果也是有限和难以持续的;缺乏民众和社会的监督、缺乏法律的约束,官僚阶层的滥用权力和腐化始终是难以解决的问题,它也无法真正保障中央政策的有效执行。
第二,当前的中央集权制与保障自由活力的地方存在冲突。由于在名义上中央政府有着压倒性的权威,它在理论上有权介入地方的任何领域进行发号施令。尽管在事实上中央政府的政策在地方具体执行过程中往往走样,地方拥有很大的自由裁量权,但地方政府的权力和利益是没有正当性论述的,更没有法律上的保证。目前中央集权制在地方政府激烈竞争的环境中已经日益碎片化,地方政府许多时候是按照自身的利益在行事,只是打着听从中央命令的旗号。然而,这种碎片化的趋势并不应该一味受到否定,它也存在合理的一面,毕竟在许多地方政府能够自主决策的领域,中央不应该事无巨细地一管到底,这在根本上有悖于整个社会发展的趋势,也难以保障地方在其应当行使权力的范围在法律上获得充分的自主权。
第三,现行中央集权制下也难以形成规范化、法治化解决中央与地方矛盾的途径。要运用司法调节双方的矛盾,前提是中央与地方都必须是明确的法律主体,有相对清晰的权利界限,这样司法才能对两者关系进行调节。但中央集权制下,中央理论上在任何领域都对地方有至高无上的绝对权威,这个权利界限是模糊不清的;与此同时,地方的权力和利益又没有法律上的承认。所以在现有中央集权制下,中央与地方关系的协调只能依靠各级政府内上下级关系的行政调节,而这种矛盾处理的方式则更多采用的是相互博弈、讨价还价,其中又往往充斥着各种各样的个人关系和私下交易,很难形成一个较为规范化的中央与地方协调机制。
再次,目前中央与地方“事权共担、部门同构”的格局难以推进中央与地方事权的合理划分和法律化,以“父权型权威”(或“家长制”、“家父长制”)为基础的中央集权制,也日益不适应现代社会治理的要求。
1994年实施的分税制改革,在收入侧厘清了中央与地方的权利关系,保证了中央财政收入的应有份额,为中央财政主导作用的发挥奠定了基础。然而受客观条件的约束,当时的改革并未真正触动政府间事权和支出责任的划分,而是基本延续了既有的做法,造成中央与地方在事权划分上的不明确、不细致,特别是涉及全局性资源配置的支出责任被大量划分给省及省以下政府,而对于中央与地方事权划分的进一步改革被承诺在分税制实施后再来处理(参见楼继伟《中国政府间财政关系再思考》,中国财政经济出版社,2013)。
分税制改革以来,关于中央和地方事权划分的改革思路一直是较为明确的。在2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,已经指明了按照具体事项的影响范围原则来划分中央和地方事权的改革思路:
“合理划分中央与地方经济社会事务的管理责权。属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务,由中央管理,以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务,由地方管理,以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务,要区别不同情况,明确各自的管理范围,分清主次责任”。
2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立事权和支出责任相适应的制度”。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出应“推进各级政府事权规范化、法律化”。
因此,按照事项所影响的范围是属于“全国性或跨省”还是“本行政区域”来具体横向细分中央与地方相应的事权,一直延续下来成为关于推进中央与地方事权划分的主要改革思路。
然而,在目前中国中央和地方关系下,绝大多数政策的出台和实施都遵循“中央决策、地方执行”的模式,即在中央政府层面,主要负责的是政策的出台(亦含有部分监督职责),而政策的具体实施基本上依赖于地方政府的执行。换言之,中央和地方分别纵向负责政策的不同环节。在“中央决策、地方执行”的模式下,容易造成中央和地方的各级政府在机构设置上的同构现象,即所谓“上下一般粗”,中央所具有的部门,地方上都要设置对应的部门,否则就会给具体政策的运作带来很大的麻烦。与此同时,由于中央和地方各负责政策的不同阶段,形成事权共担的局面,所以也很难分清到底哪些是中央的责任、哪些是地方的责任。
因此,在中央与地方“事权共担,部门同构”的条件下,按照事项影响范围原则来推进中央和地方事权的划分,就成为一个理论上明确简单、在现实中却难以推行的改革举措。可以看到,自2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》出台以来,中央与地方关系的相关改革得到不同程度的推进,在最为重要的财政体制改革方面,“预算、税制和事权划分”三大领域中,预算和税制的改革都有明显的进展,然而事权划分和支出责任领域的改革,却迟迟难以推出相关的文件,“事权改革推进的困难”与已有中央与地方关系下这种“事权共担,部门同构”的模式有密切的关系。
事实上,之所以会形成中央与地方“事权共担,部门同构”的格局,与中央集权制背后“父权型权威”的治理观念密不可分。如前面文章所分析的,“父权型权威”是在“求仁”精神传统下,将一元化的治理模式伦理化,即将基于个人关系的差序格局和家庭中的伦理关系放大至国家的治理关系,形成所谓“家国同构”“忠孝同构”的形态。在“父权型权威”的中央集权制下,中央犹如伦理等级上的父亲,有权力过问、决断地方上的一切事物。中央代表的是所有地方的利益,在进行决策时就像一个大家长,能够很好地维护和促进家族中每个地方的利益。而各个地方在伦理等级上处于“儿子”的地位,要完全服从和遵循中央的决策要求。中央集权制背后的“父权型权威”观念和模式,对于维护传统中国的大一统有着重要作用,传承几千年,以至于成为中国人一种深层的心理意识,人们在看待中央与地方关系时总是有意无意、或多或少地抱有这种观点。
应该说,对于当前正在进行现代化转型的中国而言,这种基于拟伦理的“父权型权威”和“祖国一家亲”仍然有其存在的价值,对于维护国家的统一也在发挥重要的作用。然而必须看到的是,在“父权型权威”的中央地方关系下,日益难以适应现代社会主要基于“法理型权威”和“契约规则”来处理公共主体之间关系的要求。中央与地方关系的法治化,就必须突破“父权型权威”中央集权制的观念和相应的制度框架。
综上所述,尽管建国以来的中央集权制为维护国家和开展现代化建设立下汗马功劳,但是随着形势的发展,它越来越不适应中国现代化转型的要求,在一个制度化、规范化和法治化的现代国家治理体系中,中央集权制必须做出相应的重大调整。中国传承数千年的中央集权制,也将不得不迎来转变,至于中央集权制的未来应如何转变,以及怎样才能完成这种转变,将是下面文章所要讨论的内容。

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