“十三五”我国现代农业发展趋势及任务

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蓝海涛 王为农 涂圣伟 张义博

“十三五”是我国全面建成小康社会的决胜期,农业现代化与工业化、信息化、城镇化同步发展要求更加紧迫,保障粮食等重要农产品有效供给与资源环境承载能力的矛盾更加突出,要立足国情农情,顺应时代要求,走出一条中国特色新型农业现代化道路。

“十三五”我国现代农业发展趋势

(一)重要农产品生产能力稳步提高
“十三五”期间,随着强农惠农富农政策力度的持续加大,农村土地制度、产权制度、农业经营体系等重点领域和关键环节改革向纵深推进,支撑现代农业发展的物质基础和政策条件更加牢固,农业有望在惠农政策推力、技术进步动力、农村改革活力的共同作用下,继续保持稳定发展态势,重要农产品生产能力将逐步提高。但同时,多年持续增产导致的资源透支和环境污染问题的负面影响会加快凸显,农业资源要素的弦将越绷越紧,农产品产量在高基数上快速增长的难度加大。土地休耕、土壤修复等导致部分生产能力退出,农产品种植面积将有所调减,产量增速也会出现下降。在推动农产品生产能力提升的因素中,技术和资本对劳动力的替代、社会化服务对家庭劳动的替代现象将越来越显著,物联网、分子育种、先进装备制造等高新技术在农业领域的应用将更加广泛,农业标准化和信息化水平将逐步提高;同时,新型农业社会化服务体系将更加完善,农业生产环节外包、土地托管等将成为重要趋势,农业组织化程度将不断提高。
(二)农业结构性失衡局面有所改观
过去多年来,过度追求粮食增产和快速工业化,造成农作物比价关系失衡、工农产品价格失衡,最终导致农业结构出现整体性失衡,主要表现为农业区域布局和资源禀赋不匹配、粮经饲结构不合理、产加销脱节等,不仅影响农业整体竞争力提升,也积累了不少风险。“十三五”期间,农业结构失衡局面短期内难以根本扭转,但随着“大食物安全观”的逐步确立以及农产品比价关系回归合理化,种植业内部结构调整步伐将有所加快;随着农业产业链和价值链建设的积极推进,以及新技术、新模式的广泛应用,粮经饲统筹发展水平将不断提高,农林牧渔结合程度将不断加强,种养加一体化水平将不断提升,农业产业体系更加健全,品种结构失衡问题将会有所改善。同时,随着永久基本农田的划定,粮食功能区和重要农产品保护区建设的加快,部分地区城镇化、工业化侵占农业生产空间,放弃农业生产的现象将得到遏制和减少,农业生产区域结构也将有所改善。
(三)农业绿色化发展水平稳步提升
“十三五”时期,用绿色理念发展农业的共识将进一步深入人心,市场需求升级、生产技术进步、监管制度完善等,将推动农业加快向低碳循环方向发展,农业绿色化发展水平将不断提高。一方面,随着收入水平的持续提高,城乡居民消费需求不断升级,不仅要吃得饱更要吃得好,对农产品质量安全的关注度和要求不断提高,对安全、优质农产品的需求增多,消费者“用脚投票”导致的市场需求变化,将倒逼农业生产调整,推动农业向低碳化、循环化发展。另一方面,随着农业可持续发展机制的逐步完善,农药、化肥使用量零增长行动的深入开展,测土配方施肥、绿色防控技术等不断推广应用,大水大肥的粗放式农业发展模式将得到转变,农业清洁生产水平将得到提高;同时,随着农业投入品生产、经营、使用标准和技术规范体系的不断健全,国家对农产品质量安全监管力度的不断加大,农产品质量安全风险防控将更加强化,有利于推动农业生产方式绿色化。
(四)农村一二三产业融合程度显著提升
产业融合已成为世界范围内产业发展不可阻挡的潮流,新的产业革命正在不断孕育,农村产业融合也将不可避免地汇入这一历史性潮流当中。“十三五”期间,随着制度改革向纵深推进,城乡统一市场体系不断形成,市场配置资源的决定性作用进一步发挥,城乡要素自由流动的障碍逐步破除,以技术、资本为代表的现代生产要素、新的商业模式和业态,将全方位、大规模向农村渗透,势必带来农业生产方式和组织方式的深刻变革;同时,城市人口增加和消费结构升级,为扩大农产品消费需求、拓展农业功能提供了更为广阔的空间,也为农业实现规模化生产、集约化经营创造了条件。在国家产业融合支持政策和示范性平台的带动下,生产要素重新配置带动的供给结构变化和消费升级带动的需求变化,将共同促进农业产业链和价值链建设,推动农业产业链条延伸和农业功能不断拓展,农村一二三产业融合将真正进入大发展时期。
(五)农业对外开放进一步扩大
“十三五”期间,随着“一带一路”等国家重大战略的深入实施,农业对外开放步伐将进一步加快,“引进来”和“走出去”同步发展,农业对外开放的深度和广度将进一步提高。更高层次的“引进来”,有利于更好地利用国际市场和资源,更好地利用国外先进生产技术、机械装备及高端人才等现代要素,缓解国内紧缺农产品供求紧张关系,减轻国内资源环境压力;更大规模地“走出去”,有利于拓展农业发展空间,提升我国在全球农业价值链分工中的地位,增强我国利用国际资源调控国内农产品价格的能力。但同时,国内外主要农产品价格倒挂的趋势短期不会改变,国际农产品对国内市场压力加大,部分产品对外依存度会不断走高,从而给国内主要农产品价格调控带来更大压力;国际农产品市场投机炒作及传导影响也会加深,农产品出口贸易摩擦增多,农业对外投资竞争压力会进一步加大。

“十三五”加快现代农业发展的主要任务

(一)稳定和保护粮食综合生产能力
“十三五”期间,随着单独两孩政策普遍实施,加之人口趋势性增长、城镇化推进和人民生活水平提高,粮食产需缺口依然较大。目前我国粮食产量虽然实现“十二连增”,但增产的资源环境代价高,粮食质量安全隐患突出,区域布局不够合理,耕地占补平衡后等级下降,粮食综合生产能力并不强。为此,要始终坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略,基本稳定粮食播种面积,适当调整粮食产区布局,探索建立粮食生产功能区,优化粮食品种和品质结构,着力提高粮食单产,提高粮食质量安全水平,确保谷物基本自给、口粮绝对安全。加强粮食主产区和后备产区生产能力建设,依托周边东南亚国家丰富的水田优势和睦邻友好的外交优势,深化稻谷生产与加工合作,缓解南方稻谷产区休养生息期间的增产压力。
(二)优化农业产业结构和布局
目前我国农业产业结构不尽合理,现代产业体系尚不健全,优良品种区域化、规模化生产水平不高,部分农产品生产过度集中,存在新的风险隐患。要加快农产品价格形成机制改革,理顺农产品之间比价关系,依靠价格杠杆引导农业生产结构和布局调整。加强重要农产品生产保护区和优势产业带建设,巩固棉花、油料、糖料等工业原料作物生产,增强蔬菜稳定供给能力,推动畜产品、园艺产品规模化、标准化生产,推进水产健康养殖。加快重金属污染严重产区从食品作物向非食品作物种植调整,重点支持发展绿色、有机农产品。引导农产品加工业向种养业优势区域和城市郊区及县域集中,促进产业集聚和优化升级。
(三)着力提升农业科技和物质装备水平
目前我国农业物质装备水平不够高,科技创新和推广应用能力不强,农业劳动力科技素质有待提高。要大力推进农业科技自主创新,加快实施转基因等农作物新品种培育重大专项,构建现代农作物种业体系,推进农业新品种新技术推广和集成应用。大力推进标准化生产,加强高标准农田、畜禽规模化养殖场(小区)和标准化池塘建设。加快农机化建设,扶持智能农机装备研发及推广应用,重点推进山地丘陵农业机械化。完善农业信息化服务体系,建设农业智能生产示范基地和园区,大力发展网络化、智能化、精细化的现代农业新模式。建立健全农业防灾减灾长效机制,提高应对自然灾害和重大突发事件能力。
(四)积极推进农村一二三产业融合发展
目前我国农村一二三产业融合发展层次较低,要素瓶颈约束突出,主体带动能力较弱,管理体制和政策障碍较多,相关基础设施建设滞后。为此,鼓励农村产业融合多模式并存发展,推进种养结合型、链条延伸型、农业功能拓展型、技术渗透型和复合型融合发展,引导农村产业空间有机融合,促进农产品加工业和休闲农业等集群化发展。增强经营主体推进农村产业融合发展能力,支持新型经营主体发展壮大,激发供销社、信用社、邮政系统参与农村产业融合发展的动力,提高农户参与农村产业融合的能力,引导不同类型经营主体分工协作、优势互补。积极培育新业态,实施“互联网+”现代农业行动计划,大力发展农村电子商务,探索搭建电商产业园,大力发展智慧农业和休闲农业,提升设施农业发展层次,鼓励社区支持农业、农业众筹、个性化定制农业等新业态发展。构建农村产业融合发展的公共服务体系,建立健全多元化公共服务平台,引导服务组织增强服务能力。建立紧密型利益联结机制,完善订单协作型利益联结机制,推广股份合作型利益联结办法,推动产销联动型和链式利益联结,建立农村产业融合的风险防范机制。创建农村一二三产业融合发展试点示范区,实施“百县千乡万村”示范区建设工程,建立示范区管理和服务模式,发挥示范区辐射引领作用。加强农村基础设施建设,重点突破农村交通设施瓶颈,夯实产业融合发展的农业基础,配套建设农村二三产业基础设施。
(五)加快构建新型农业社会化服务体系
目前我国农业社会化服务体系不健全,总体服务水平较低,服务内容比较单一,服务管理不够规范,难以适应现代农业生产发展的需要。要健全农业公共服务机构,重点加强村级服务站点建设。加强农作物重大病虫害监测预警和防控能力建设,健全动物防疫体系。积极培养新型农业经营主体,鼓励农民专业合作社、新型职业农民、专业服务公司、农民经纪人、龙头企业及各类工商资本提供多种形式的农业生产经营服务。加强农业信息资源开发,建立统一的种养、流通信息链。发展农产品现代流通方式,完善农产品流通体系。
(六)大力发展生态友好型农业
目前我国耕地保护依然薄弱,农业面源污染比较严重,19.4%的耕地、70%的江河湖泊受到不同程度的污染,长江三角洲和珠江三角洲等农产品主产区,土壤重金属污染形势严峻。粗放式生产还比较普遍,2010-2014年,三种粮食每亩化肥和农膜用量分别增加4.8%和29.4%,棉花分别增加20.9%和10.1%,化肥和农膜用量明显高于国际水平。农业机械难以满足保护农业生态的要求,低碳农业发展滞后,农业生态功能未充分发挥。要完善最严格的耕地保护制度、集约节约用地制度、水资源管理制度、环境保护制度,着力提高制度执行力。按照生产能力不降低原则,完善耕地占补平衡制度。深入开展农业资源休养生息,重点推进重金属污染地区土壤修复与治理,继续实行退耕还林还草,基本建立生态补偿机制。全面深化农业面源污染治理,全力推动节水、节地、节药、节肥、节能、节种等节约型农业。按照作物生产可持续要求改进农业机械设计,开发对土壤和景观影响小的智能、简单、精准、高效、实用的农业机械。推动低碳农业技术研发及应用,逐步建立农业碳汇交易市场,强化农业生物资源养护,加强退牧还草地区的草原生态保护。加快发展生态农业,优化城乡绿地空间格局,完善农业生态功能。
(七)健全农产品质量监管体系
目前我国农产品监管体系建设还很薄弱,手段依然落后,监测没有实现全程覆盖。要坚持源头治理、标本兼治,用最严谨的标准、最严格的管理、最严厉的处罚、最严肃的问责,净化农产品产地环境,建立农产品产地环境监测网络,实行农产品投入品使用监管制度,加快农业标准化和清洁化生产,实行分区域分阶段休养生息,根据耕地和水资源污染严重程度划定食用农产品生产禁止区域,开展集中修复行动。进一步扶持各省综合检测中心和市县级检测站建设,推进县级农产品质检站建设全覆盖,启动乡镇速测室建设。强化例行监测和质量普查,扩大农兽药残留、水产品药残、饲料及饲料添加剂等监控范围,及时消除风险隐患。重点开展水稻、油菜、蔬菜、茶叶、水果、食用菌等农产品的安全种植及检测技术研发。构建覆盖全国的检测技术研发和推广网络。建立农产品质量安全风险评估制度和运行机制,强化全国农产品质量安全监测数据分析处理平台建设,全面实施风险监测计划,动态掌握风险隐患。完善农产品质量安全突发事件应急预案,建立快速反应机制。
(八)加快农业走出去步伐
目前我国农业开放水平不高,对经济发展的带动作用不强,农业“走出去”在“一带一路”战略中的地位尚未充分体现。要加快制定农业“走出去”战略规划,明确重点区域,主攻周边,巩固非洲,拓展拉美,力争局部率先突破。鼓励采用资源开发、市场开拓、对外投资、技术合作等方式,重点进入仓储物流、营销网络、粮食生产基地等关键领域,提高农业走出去成效。完善财政、金融、税收和保险等境外农业投资政策支持体系,设立国家农业“走出去”专项发展基金,建立和完善相关法律法规,创造规范有序的制度环境。推动有条件的地区加快农业“走出去”,鼓励和平等支持国有和民营企业更多更快地“走出去”,培育世界级粮商和农业公司。

重大政策措施

(一)加大财政支农力度
虽然农业财政投入逐年增加,但与“四化同步”的发展要求相比,在农村义务工大幅减少的背景下,我国农业财政投入依然欠账很多,体制机制不合理,导致农业基础设施和公共服务的供需缺口不小。2008-2014年,以支持农业生产支出和四项补贴为主的农业支出从3290.5亿元增加到6248.1亿元,占财政支出的比重却从5.3%下降到4.8%;虽然占农业增加值的比重从9.8%上升到11.9%,但明显低于先行工业化国家以工补农阶段的比例。为了实现“四化同步”,弥补农业现代化短板,财政要先行。为此,要加快提高财政支农比例,创新财政投入方式,优化财政支农结构。规范涉农部门支持农业发展的职能和方式,全面推进财政预算编制环节整合各级涉农资金,规范引导类、应急类农业专项资金。
(二)完善金融保险支持政策
目前我国支持农业的金融保险政策随着每年的中央“一号文件”出台了不少,但不少政策覆盖面窄,有些政策滞留在试点探索阶段,有些政策则浮在文件纸面上难以落地,现代农业缺乏资金和高风险化解难仍然是老大难问题。随着土地承包经营权确权到位,包括转让在内的土地流转可能加速,需要相应的金融机构予以支持。为此,要健全农业金融政策体系,充分调动大型金融机构支农积极性,扩大小微金融机构覆盖面,支持农民互助金融组织发展,提高农业金融政策执行力。借鉴美国联邦土地储备银行制度,研究涉农政策性银行增加土地银行职能;采取奖补等措施,鼓励涉农政策性银行为集中连片规模化的土地承包经营权长期流转提供低息贷款支持。加大涉农金融产品开发扶持力度,支持互联网金融为代表的新型金融业态参与现代农业建设。提高粮食、生猪等政策性保险的补贴标准,重点支持农民合作社、家庭农场、种养大户、农业企业等新型农业经营主体的保险,提高重要农产品保险赔付率。拓宽涉农保险保单质押范围,推进农民合作社开展互助保险试点,扩大农产品价格保险试点范围,鼓励各地政府联合保险公司创新地方特色优势农产品保险产品。
(三)健全农村土地承包制度
以农民集体所有、家庭承包经营为特征的土地承包制度能够基本适应不同生产力发展水平的要求,但平均分配导致的耕地细碎化、小规模经营与现代农业的规模化、专业化经营要求相矛盾,严重阻碍现代农业发展。十八届三中全会已明确了土地承包制度的改革方向和重点领域,但一些关键环节尚有待突破。加快完善土地所有权、承包权、经营权分置办法,参照城市建设用地使用权70年规定,明确“长久不变”的土地承包期为70年,承包期届满后自动延长,实行“长久不变”与土地确权登记颁证挂钩,满足条件的流转土地核发土地经营权证。引导和规范工商资本流转土地,建立健全土地流转风险防范机制。扎实开展土地承包经营权抵押、担保,防范潜在风险。探索建立土地承包经营权市场化退出和集体经济组织回购等机制。
(四)完善重要农产品价格支持政策
目前我国粮棉油糖生猪等重要农产品实行最低收购价和临时收储相结合的价格支持政策,在成本不断上升、国内价格持续高于国际价格的市场环境中,国外农产品不断涌入国内市场,国家收储粮棉等重要农产品的数量急剧上升,财政负担猛增,高价原料冲击农产品加工业,企业经营困难,现行价格支持政策难以为继,国家已围绕棉花、大豆探索建立目标价格制度。

“十三五”期间,按照市场定价、价补分离的原则,采取差价直补和定量收储相结合的方式,进一步完善棉花和大豆目标价格制度,降低运行成本,提高补贴效率,适当下调玉米临时收储价格,创造条件将玉米纳入目标价格制度,逐步探索将目标价格制度扩大到稻谷、小麦等重要农产品领域。扩大粮食、生猪等农产品目标价格保险范围,稳定生产者收入。
(五)加强农产品贸易边境保护
随着粮棉油糖等重要农产品国内市场价格高于国际价格的差价越来越大,关税及关税配额的国内市场保护功能显著弱化,“十三五”期间,我国高成本农产品受到国际低价农产品冲击压力加大。要充分利用WTO边境保护措施,围绕我国重要农产品,加强反补贴、反倾销措施和“农业协定”中特殊保障措施的触发条件及应对办法研究,借助大国地位,联合具有共同贸易政策诉求的新兴工业化国家,形成统一政策立场,通过WTO多边谈判机制,建立基于农业资源禀赋的公平贸易规则,争取享受类似欧盟和日韩等农业资源短缺型国家的边境保护措施。借鉴日本和韩国加入跨太平洋伙伴关系协议(TPP)经验,在与各国自贸区谈判中,按照有保有放的原则,放开一般农产品贸易,确保口粮免受进口产品冲击。

作者单位:国家发展改革委产业所

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