吴涧生
5月12日，欧洲议会在当天的全体会议中，以546名欧洲议员赞成、28票反对、77票弃权的结果，通过了一项非立法性决议，拒绝承认中国的市场经济地位，并呼吁欧盟委员会对中国产品采取反倾销措施。
欧美通常将“非市场经济”作为反倾销调查的一个重要筹码
“非市场经济”（Non-Market Economy，简称NME）与“市场经济地位”（Market Economy Status，简称MES）相对应，是反倾销调查确定倾销幅度时使用的一个重要概念和技术术语。根据《中国入世议定书》第15条的规定，中国企业若不能够证明其是在市场经济条件下从事生产经营的，则反倾销调查时将可认定中国是非市场经济国家。长期以来，美欧等国分别采用各自的标准不承认我国的市场经济地位，在对我国出口产品实行反倾销调查时，不采用我国的国内价格，而是采用与我国经济发展水平大致相当的市场经济国家即“替代国”（Analogous Country）的成本数据来计算所谓的“正常价值”（Normal Value），并据此确定相关产品的倾销幅度。实践中，按NME方法计算的倾销幅度比较高，往往要比按MES方法计算的高出30%以上。
在1995年到2014年间，欧盟针对我国产品先后发起过119次反倾销案，共发布85项反倾销措施。欧盟在这方面主要采用以下四种模式：1.当出口国是市场经济时，则采用WTO一般方法核查出口国的国内市场价格和成本；2.当出口国是市场经济、但其国内价格或成本被认为受到国家干预而出现扭曲时，则采用成本调整方法，该方法涉及对出口国国内生产成本的调整；3.当出口国是非市场经济时，则采用“替代国”方法，这里的“替代国”必须是市场经济国家；4.当出口国是非市场经济、但出口企业的价格未受到国家干预，则按市场经济待遇处理，并采用WTO一般方法核查其国内市场价格和成本。
就市场经济地位问题，我国与欧盟先后进行过多次磋商和会谈。一段时间以来，欧盟在市场经济地位方面提出了5项必须同时满足的标准：1.资源配置和企业决策中政府影响程度较小，包括直接影响和间接影响。企业有关成本、价格和投入，包括原材料、技术和劳工成本、产量、销售和投资方面的决策都是依据市场供求关系做出的。2.企业生产经营不存在扭曲，生产成本和财务状况不受国家干预而受到影响。3.建立和实施透明的非歧视的公司法，采用国际会计标准，保护股东和公众可获取准确的公司信息。4.建立和实施一套连贯、有效和透明的法律体系，以确保产权受到尊重、破产制度能够有效操作。5.存在独立于政府运作的金融部门，货币汇率变化由市场决定。
自1998年起，欧盟开始对中国企业进行市场经济的个别观察，其标准是每家企业只要符合5项标准即可获得市场经济地位，享受WTO的一般规则。在2006年的一起案件中，最多有26家中国企业获得市场经济地位，但在皮鞋案发生后，欧盟基本上拒绝承认中国企业的市场经济地位。
2003年6月，中国首次向欧盟提交市场经济地位申请书，并于同年9月提供相关标准的详细资料用于欧盟开展评估，但这次申请遭到了欧盟的拒绝。2004年6月，欧盟发布了对中国市场经济地位的评估报告，强调了承认中国市场经济地位的五项标准，并认为中国只达到了其所提标准中的第二项，即不存在政府干预企业私有化和采取非市场的贸易及补偿机制导致的企业经营扭曲。但在满足其余的四项标准上仍存在不完善之处。2007年6月，欧盟向中国提交了一份关于中国市场经济地位的新评估报告，再次否认了中国市场经济地位。2008年，欧盟发布的评估报告认为，中国目前只满足了第二项标准，其余的四项仍未达标。第一项主要涉及存在政府继续直接或间接对进出口进行限制，对进口补贴和竞争条件及国内价格施加影响；第三项主要涉及存在政府对企业许可证的限制，政府继续影响公司的相关决策；第四项主要涉及不清楚中国私人财产的实际状况，以及产权法、破产法和竞争法的实施情况；第五项主要涉及存在政府支持给国有企业贷款问题，对金融机构影响过大而致使其执行审慎国际贷款准则和确定贷款利率上的作用发挥不够。2009年，欧盟市场经济工作组与中方举行了会谈，肯定中国在建立市场经济体制方面取得的重大进展，并提出我国市场经济的相关法律在操作层面仍需要进一步提升实效。2010年，双方工作组会议还专门就标准四——破产法操作层面的问题展开讨论。
欧盟不支持中国市场经济地位的主要动因
欧盟拒绝承认中国市场经济地位的原因应是多方面的，不仅与双方对相关法律条款解释存在分歧有关，也与欧盟的政治经济博弈和利益诉求以及对我国存有意识形态偏见等因素有关。
首先，从法律文义看，欧盟与我国在对WTO相关法律条款的具体解释上存在着明显的分歧。《中国入世议定书》第15条是关于确定中国产品补贴和倾销价格可比性的条款。第15条中的a款规定，WTO成员对中国企业进行反倾销调查确定产品价格时分两种情况：（i）如果中国企业能证明其所处行业符合市场经济条件，则进口方应采用中国国内的成本和价格；（ii）如果中国企业不能证明所处行业具备市场经济条件，则进口方可以不采用中国的成本和价格。同时，第15条中的d款还专门作了以下规定说明：一是如果某WTO成员国（境）内法认定中国为市场经济国家，则整个a款终止；二是不论在何种情况下，a款的（ii）项应在中国入世15年后到期终止；三是如果中国根据进口方国（境）内法证实某一特定产业符合市场经济条件，则a款的非市场经济条款将不再适用。
目前，中欧双方对第15条的解释存在分歧，关键点在于2016年12月11日到期后中国是否可以自动获得市场经济地位。中方认为，根据文义解释，2016年期限届满后第15条a款应整体无效，即中国企业无须证明满足市场经济条件，自动获得市场经济地位。然而，欧盟方面反对中国自动获得市场经济地位。其主要理由如下：一是认为无论WTO协议还是《中国入世议定书》均未规定中国届时可以自动获得市场经济地位。中国要获得市场经济地位，须依据WTO成员国（境）内法证明符合市场经济各项标准。二是认为第15条到期的只是a款（ii）项，而a款（i）项仍然有效。（i）项保持有效，则意味着中国应当继续承担“证明”其符合市场经济条件的举证责任，即只有中国企业证明所处行业符合市场经济条件，进口方才会采用中国的成本和价格。而a款（ii）项失效只能推导出，到期后进口方不得继续对中国出口的产品以“替代国”价格计算正常价值，但这并不等同于中国自动获得市场经济地位。在可以预见的未来，欧美等国可能会继续采用其他方法来确定中国出口产品的正常价值，而拒绝采用中国的国内价格。
其次，从经济影响看，主要担心中国商品大量涌入欧盟市场，威胁欧盟企业生存和影响欧盟就业。欧盟经济整体自2014年起进入温和复苏通道，2015年实现1.9%的较快增长，这对欧盟来说实属不易。目前，欧盟工业生产刚刚恢复至欧债危机前的水平，2015年欧盟工业生产指数为103.54，与2011年大体持平，但多年的市场需求疲弱导致工业复苏步履蹒跚。在此背景下，欧盟内部无论是政府层面还是行业层面，都对可能的冲击因素保持着高度警惕，并看重于维护本区域行业和企业的利益及就业市场的稳定。而在钢铁、机械、化工和陶瓷等产业层面，中国的出口品对欧盟本土产品具有较强的竞争优势。去年11月，欧美9家钢铁协会就曾把全球钢铁产能严重过剩归咎于中国，明确呼吁政府拒绝承认中国的市场经济地位。由于这些敏感领域对稳定就业市场作用较大，以至于相关行业内部施压中方的呼声越来越强烈。美国智库经济政策研究所2015年发布的一份研究报告认为，如果欧盟单方面承认中国的市场经济地位，将因丧失反倾销调查权利而令170万至250万欧盟就业人口处于风险之中。而在此次欧洲议会投票前辩论中，更有议员认为，丧失反倾销调查权利将影响到350万就业人口。目前，我国钢铁等行业已经成为欧美发起反倾销的重灾区。据欧委会统计，欧盟已有52项针对中国的反倾销措施正在执行中，所涉商品占欧盟从中国进口总量的1.38%。同时，欧盟正在进行的28项反倾销调查中，有16项同中国相关。
第三，从政治博弈诉求看，欧盟在是否承认中国市场经济地位这一问题上不可避免地会受到美方态度的影响。事实上，如何处理这一敏感问题不仅影响中欧关系，也影响欧盟与其他贸易伙伴的关系。如果欧盟单方面决定承认中国的市场经济地位，而不与美国沟通协调，不仅会影响欧盟与美国之间业已开展的TTIP谈判，也会影响与其他贸易伙伴如加拿大、日本等国之间的相关协定谈判。近些年来，欧美之间虽然在许多国际事务和问题上存在明显的矛盾和分歧，欧盟也一直试图摆脱美国的控制，但不管怎样，这种矛盾和分歧都是非对抗性的。这是由欧美之间存在着广泛的政治、经济和安全共同利益以及密切的历史文化联系和相同的价值观所决定的。对于欧盟而言，欧美关系的重要性远胜于中欧关系的重要性。欧美在对华问题上往往会站在一边，甚至联手对我国施压和制裁，这一点在对我国实行反倾销调查、高技术产品出口限制和军售禁令等问题上表现得尤为明显。作为我国的最大贸易伙伴，在我国出口持续承压的现实背景下，欧盟清楚在这一问题上的态度对中国的价值。另一方面，此次欧洲议会拒绝承认中国的市场经济地位，也有呼应或安抚美方的用意。事实上，美国一直反对欧盟承认中国市场经济地位，其实质原因还在于欧、美市场对我国具有较强的替代性，一旦中欧经贸关系发展进入快车道、我国不断加大对欧债购入，就会影响到美国的切身利益。而欧盟出于自身经济政治等方面的利益考虑，认为当下不支持中国市场经济地位并维持现状可能是一个相对稳妥的策略，关键是用好这一“筹码”，还可以提高与中方谈判的要价，从而实现自身利益的最大化。
第四，从意识形态方面看，欧盟对我的偏见致使在处理该问题上采用了明显的“双重”标准。欧盟等发达经济体一直不承认我国的市场经济地位，但却早在2002年6月就给予俄罗斯市场经济地位，由此不难看出，西方发达国家仍然在意识形态上对我国存有一定的歧视。正如欧盟一些官员所言，所谓标准实质上也是“因国而异”。欧盟之所以承认俄罗斯而不承认中国的市场经济地位，是因为俄对欧的出口主要是能源原材料，中欧贸易及中国对欧洲的工业品出口额则要大得多，而并不是俄罗斯比中国更符合其所谓的五项标准。尽管德、法、英等欧盟成员国领导人都曾向我国领导人保证支持并推动欧盟承认中国的完全市场经济地位，但同时又将问题推向欧盟委员会。而欧盟委员会是一个以捍卫所谓欧盟整体利益为己任的超国家机构，受各成员国的影响很大。部分成员国出于自身利益或明里暗里对其施加压力和影响，要求放缓承认中国市场经济地位的步伐。这一现象，在国际金融危机特别是欧债危机爆发后更为明显，欧盟委员会贸易保护主义色彩似乎更浓，在承认中国市场经济地位问题上变得更为保守。在给予中国市场经济地位问题上，英国、德国和法国的态度较为温和而积极；意大利及西班牙等因担心其轻工业受到中国产品的冲击，均对给予中国市场经济地位持明确反对的态度；而其他小国出于自我保护的考虑，也多倾向于选择不支持。
未来欧盟对中国市场经济地位的可能取向
目前看，未来一段时期欧盟在是否给予中国市场经济地位这一问题上，除了完全认同中国自动获得市场经济地位外，还存在以下四个可供选择的方案：第一，否认中国自动获得市场经济地位，继续采用“替代国”方法。第二，否认中国自动获得市场经济地位，但只能够在特定的条件下采用其“替代国”方法，在一般情况下应当停止使用“替代国”方法。不管怎样，欧盟必须对其相关法规和行政条例进行调整。第三，承认中国市场经济地位，但在2016年12月11日期满前仍可对中国产品视同非市场经济予以处理。这意味着欧盟需要修改其现行相关法规条例，并将中国从其现有的非市场经济清单中予以去除。第四，按照市场经济的五项标准，对中国产品逐案审查和评估后加以确定，并相应采取“成本调整”的方法。目前，该方法主要用于俄罗斯、印度和阿根廷等国的特定案例中。
综合分析法律、经济、政治、意识形态等多方面因素，加之欧盟成员国众多，发展情况和自身利益诉求各异，以及欧盟整体提出意见和提呈议案流程繁杂等制度性影响，我们认为，欧盟下一步选择第二种方案的可能性较大，即在不违反WTO相关条款规定的前提下，仍坚持否认中国市场经济地位的立场，但会以承诺不使用“替代国”方法作出妥协让步。
主要对策建议
应该说，欧洲议会近期通过的关于中国市场经济地位的非立法性决议，实际上向国际社会传递了一个不赞成中国在2016年12月11日后自动获得市场经济地位的明确信号，这可能会引发其他WTO成员的效仿和跟随，同时也给我国带来了一定的压力和挑战。下一步，我们应当着眼于中欧全面战略伙伴关系的发展大局，理性看待并妥善处理这一敏感性问题，进一步增强双方战略政治互信，逐步消除或减少欧洲对我防范心理，努力保持和提升欧洲对我的战略利益诉求及我国在处理中欧双边问题上的相对主动地位，着力推动事态朝着于我有利的方向发展。具体措施主要如下：
一是全面落实《中欧合作2020战略规则》，务实推动我国“一带一路”战略与欧洲容克投资计划的有效对接，加快中欧投资协定谈判进程，抓紧开展中欧自贸协定谈判的可行性研究，为推动我市场经济地位问题的妥善解决创造有利的大环境。
二是有效发挥中欧领导人峰会等中欧现有双边机制的作用，并加强就该问题的双边外交谈判和磋商对话，力争与欧盟尽早就此达成谅解备忘录。
三是深入研究欧盟现有的决策机制和法律程序，适当的时候可重新向欧盟提交确认我国市场经济地位的申请书，同时严正提出欧盟起诉调查机构存在的一些不合理做法。
四是在必要的时候可考虑运用WTO争端解决机制，以获得对我国入世议定书第15条的合理有效解释，并在此基础上平衡好双方利益诉求，力争形成共识并使该问题得到最终解决。
作者系国家发改委对外经济研究所副所长、研究员