张贵洪
2015年是联合国成立70周年，联合国对维和行动和建设和平进行了全面评估，通过里程碑式的2030年可持续发展议程，达成具有历史意义的气候变化巴黎协定。2016年联合国将选举产生第九任秘书长，领导联合国未来十年的工作，应对全球挑战。
2015年9月26-28日，国家主席习近平首访联合国总部，出席联合国成立70周年系列活动，在联大一般性辩论会、发展峰会、维和峰会、妇女峰会、南南合作圆桌会等场合发表重要讲话，并宣布中国支持联合国的一系列措施和行动。我国政府发布《关于联合国成立70周年的立场文件》，提出联合国未来的发展目标和工作重点。2016年，中国将迎来恢复在联合国合法席位45周年。在中国外交积极进取、开拓创新、全面推进之际，中国的联合国外交也正在经历从参与到引领的重大转型。
一
改革开放前30年，中国与联合国的关系并不正常。1949年新中国成立后，由于国内外多种原因，在长达22年的时间里新中国不能履行会员国的权利和义务。1971年恢复在联合国的合法席位后，由于国内正处“文革”时期，中国虽然参加了联合国的机构、会议和活动，但事实上并没有真正建设性和实质性地参与联合国事务和决策。近30年来，随着中国经济实力的快速增长和内政外交的重大调整，中国的联合国外交不断务实和进取，无论是在参与联合国维和行动和国际发展合作，还是在分摊联合国会费和选派中国籍官员和职员，都做出了巨大贡献、取得了重要成绩，成为联合国的积极参与者、支持者和贡献者。未来30年，中国将迎来建党100周年和建国100周年，中国将全面实现小康社会，并基本实现现代化。在服从和服务于这“两个一百年”目标的过程中，中国的大国外交、周边外交、发展中国家外交和多边外交都面临巨大的机遇和挑战。
中国的联合国外交正经历、也需要从参与到引领的调整和转型。这种调整和转型主要体现在以下几个方面：
一是从参与事务到设置议程。过去40多年中国与联合国的关系是不断扩大和深入参与的过程，从参与经济和社会事务扩大到参与安全和人权事务，从参与联合国主要机构扩大到全面参与联合国系统。目前，中国已加入400多项国际多边条约，参加了所有联合国的专门机构和绝大多数政府间国际组织。但一直以来，中国较少主动创设议程，引领国际议题。近年来，中国开始通过主办国际会议、提出国际合作倡议和创建国际机制，主动设置国际议程。2013年第68届联大通过决议，将10月31日上海世博会闭幕之日定为世界城市日，这是中国首次在联合国推动设立的国际日。2014年开始举行的世界互联网大会由中国倡导并主办，浙江乌镇成为永久会址，有利于中国在互联网全球治理，推动网络空间互联互通、共享共治上掌握主动权和话语权。2015年联合国70周年峰会期间，中国倡议召开并与联合国共同主办南南合作圆桌会和全球妇女峰会，习近平主席和潘基文秘书长一起主持，这是中国在议程设置上的一次重大突破，彰显中国在南南合作和妇女议题上的突出地位和引领作用。
二是从贡献财政和人力到提出理念和倡议。中国对联合国的财政贡献和派遣的维和人员不断上升。中国的会费比额从2000年的0.995%上升到2016年的7.92%，在所有会员国中排名第三位。自1990年首次参加联合国维和行动以来，中国已累计派出了3万余人次维和人员，目前有3000多名中国军人和警察在10个维和任务区为和平值守，居五常之首。更重要的是，中国开始通过主办国际会议和利用联合国平台发出中国声音，提出一系列中国主张和中国方案。近年来，中国相继主办金砖国家峰会、上海合作组织峰会、亚太经合组织峰会、亚信峰会，并将主办20国集团峰会。在这些会议上，中国领导人多次提出共同推动平等互利、互商互谅的伙伴关系，倡导共同、综合、合作、可持续的新安全观，公平、开放、全面、创新的新发展观，平等、包容、交流、互鉴的文明观。特别是2015年，习近平主席在联合国一般性辩论会上，系统阐述了构建人类命运共同体和以合作共赢为核心的新型国际关系的理念。习主席还宣布中国将设立国际发展知识中心和南南合作与发展学院。发展、减贫和南南合作是中国的优势，可以成为中国引领和主导的突破口。近年来，中国还相继提出“一带一路”、亚太自由贸易区和多个次区域合作倡议，主导成立亚投行、丝路基金、新开发银行等，打造国家核安全示范中心和维和培训中心，表明中国多边外交的提升和转型，开始提出理念和设想、提供议题和方案、构建制度和规则。
三是从拒绝到接受国际援助，从受援国到援助国，从提供双边援助到实行多边援助。20世纪70年代，我国在自力更生的思想指导下，基本上不接受国际援助。80年代初，中国恢复在国际货币基金组织和世界银行的席位，开始接受国际援助，并与国际开发计划署等联合国发展机构开展了良好的合作。在对外援助方面，中国一直以双边为主，已向120多个发展中国家提供经济技术援助。进入新世纪，中国开始主动参与国际组织的多边援助，在国际和地区层面加强与受援国的集体磋商。中国政府在联合国发展筹资高级别会议、联合国千年发展目标高级别会议，以及中非合作论坛、上海合作组织、中国－东盟领导人会议、中国－中东欧国家领导人会议、中国－阿拉伯国家合作论坛、中国－加勒比经贸合作论坛、中国－太平洋岛国经济发展合作论坛、中国－葡语国家经贸合作论坛等区域合作机制推动对外援助的转型和升级。2000年中国向世界粮食计划署、联合国开发计划署等10个国际组织提供了多边援助。2007年，中国加入国际开发协会的援助国名单。2015年9月，习主席在联大宣布设立中国—联合国和平发展基金和南南合作援助基金，捐助世界卫生组织和联合国妇女署，向非洲联盟提供军事援助，免除最不发达国家、内陆发展中国家和岛屿发展中国家2015年到期未还的政府间无息贷款债务，等等。这些举措和行动将大大提升了中国在这些问题和领域的话语权和影响力，也使中国与联合国的合作上升到一个更高的层次。
由于中国在维和、减贫、南南合作、妇女工作等领域有突出贡献和独特优势，中国可以重点在这些领域提出更多的中国倡议和解决方案，并争取成为国际议程，从而发挥引领和主导作用。同时，中国提出的“一带一路”、新型国际关系、命运共同体等理念、主张和倡议应更多地通过多边来推动，与联合国的价值、精神和机制进行对接，从而实现中国与联合国的互相合作和支持。
二
中国联合国外交的转型既需要我们进一步的创新和突破，也要求我们做一些细致、踏实的工作。在创新和突破方面，我们要特别重视以下几个方面：
一是倡导共同价值。习近平主席在联合国发言时指出，“和平、发展、公平、正义、民主、自由，是全人类的共同价值，也是联合国的崇高目标”。《联合国宪章》确认了这些共同价值和理念，联合国大会积极倡导全球性的规范和议程，是联合国普遍性和权威性的基础。中国的发展和进步体现了中国特色，但具有世界意义。我们需要把中国的发展经验和做法、发展模式和道路、发展战略和政策上升为理念和价值，转化为国际议程和话语。中国不仅要为世界经济的增长和发展，更要为捍卫和弘扬这些人类共同价值做出贡献。
二是加强国际法治。发展和尊重国际法、推动和实现国际法治是联合国的一项重要工作。联合国通过众多途径，包括联合国大会、安理会、国际法院等机构以及大量国际法和国际条约推进国际法治建设。近年来，我国领导人也多次强调要加强国际法治。习近平主席、李克强总理、王毅外长分别提出国际关系的法治化、维护国际法的权威性和有效性、在国际法框架内促和平谋发展等主张。因此，在依法治国的同时，我们还要积极支持和参与国际法治建设，提高通过法律途径处理和解决国际争端的能力，以切实行动回应国际社会对中国在国际法治问题上的疑虑。
三是推动联合国改革。联合国需要改革，是国际关系发展现实的要求，也是多数会员国的共识。我们应顺应形势和趋势，积极推动和引领改革，包括加强联合国的立法、立规和立德功能，提高安理会的代表性和工作效率，发挥经社理事会在全球发展治理中的作用，扩大秘书处的竞争和透明度，提升国际法院通过法律解决国际争端的能力等。通过全面和平衡的改革使联合国更民主、强大和有效。2015年，联合国首次公开竞选秘书长，得到会员国和国际社会的广泛关注和好评，这一方面是顺应了多数会员国要求联合国决策过程增加透明度和包容性，加强民主和扩大大会职权的呼声，另一方面也是联合国推动改革、增强活力、重树权威的一个有益尝试。当然，秘书长公选在会员国中有共识，也容易操作，而安理会是改革的深水区，需要攻坚战。
四是处理好台湾的国际空间问题。这是一个政治性和技术性都很强的问题，同时也是两岸既容易发生摩擦又可能形成默契的领域。1988年李登辉上台后，台湾谋求以“中国民国”之名重返联合国。1993年，台湾当局通过其“邦交国”首次在联合国大会提出支持台湾重返联合国的提案活动。2000-2008年民进党执政时期，推动以台湾名义加入联合国。但连续15年台湾重返联合国的提案都被联合国大会驳回。2008年国民党重新执政后，实行“外交休兵”，放弃在联合国大会上提出重返联合国。2016年，民进党再次执政，台湾当局是否会重启重返联合国活动，在拓展国际空间问题上将有哪些新的动作，值得我们关注。如何在坚持“一个中国”原则和前提的同时，根据国际组织的章程，个案处理，台湾以合适的名义和身份参加国际活动，两岸在非政府间国际组织开展适度合作，是两岸关系中也是我多边外交中不可回避的问题，应做好各种预案。
在中国联合国外交的具体工作和思路上，有两个方面值得去推动：
一是“请进来”。欢迎和争取更多的联合国机构和国际组织到中国设立分支机构、地区中心和联络处。由于历史原因，联合国机构和全球性国际组织的总部大多在欧美国家，而较少在亚洲，在中国则更少。1947年在上海成立的联合国亚太和远东经济委员会（后改名为亚太经济及社会理事会）于1949年迁至曼谷。1997年成立的国际竹藤组织的总部设在北京，是第一个总部设在中国的国际组织。2002年，联合国亚太农业工程与机械中心的总部迁到北京。2004年，上海合作组织在北京设立秘书处。2015年，中国争取到金砖国家新开发银行总部落户上海。随着中国力量和影响的上升，特别是中国对联合国贡献的不断增加，我们应重视和加强这方面的工作。一方面在国内做好相应的立法和行政方面的准备，加强中央和地方之间的协调，另一方面，有计划和针对性地与联合国相关机构加强接触，重点争取文明对话、研究培训、发展合作、减贫援助、网络治理等领域的国际机构总部或分支机构落户中国。
二是“走出去”。长期以来，我国公民在联合国的职员比例和中高级职位数量，与我们所承担的财政贡献和大国地位还不相称，需要我们去争取应有权利。在联合国系统29个机构中，担任主管（D级）及以上的中国籍高官有10多人，约占总数的3%，其中15个专门机构中有4个专门机构的行政首长由中国公民担任，比例并不低。但在各种附属机构、基金和方案中，以及担任专业职员（P级）的中国公民人数少、比例小、地位低。专业职员负责具体工作，管理各类项目，落实联合国的决策，是联合国官僚体系的中坚力量。联合国秘书处4万多工作人员中，中国职员只有约1.1%，其中很大一部分是提供中文服务。另外，在联合国各种高级别小组、专家和咨询委员会、研究和训练机构中，鲜见中国公民。在联合国秘书长116位特别代表、个人特使和顾问中，只有1位中国人，而美国有16人。我们应充分利用会费增加的契机，争取应有的权利，把按地域和摊款分配的名额用足、用好。同时，加强国内对国际组织人才的培养、储备和选拔工作，把更多的合格人员推选和充实到联合国各类机构中。在预算管理——特别是捐助资金的使用和项目实施过程中，中国可以派遣更多的专业和管理人员加强审计、监管和问责。
三
中国联合国外交的转型需要学界提供更多的智力支持。因此很有必要推动“联合国学”的建设，对联合国以及中国与联合国的关系进行历史研究、问题研究和学理研究。
联合国七十年的历史有成功，也有失败；有进取，也有挫折；有经验，也有教训。《联合国宪章》奠定了战后国际秩序的原则和基础，但在东西方冷战的现实面前，联合国的作用被长期边缘化和工具化。七十年来，联合国一直是全球安全和发展治理中的积极因素和建设性力量。政治上，联合国实现非殖民化的伟大成就，从51个创始成员国发展到193个会员国，成为最具普遍性、代表性和权威性的政府间国际组织；安全上，联合国创造性实施维和行动，开展建设和平，推动防扩散、裁军和军备控制的国际努力；经济上，联合国实行四个发展十年、千年发展目标和2030年可持续发展目标；人权上，联合国通过《世界人权宣言》，提出“保护的责任”，制定了几十项有关政治、公民、经济、社会和文化权利的公约和协定。但是，国际力量对比的变化、新兴大国和多边机制的崛起、全球性问题和威胁的凸现，联合国面临改革的压力和诸多挑战。学界需要对这些历史和问题开展深入研究。
我们刚刚庆祝联合国成立70周年，又将迎来中国恢复在联合国合法席位45周年。中国是联合国的发起国、创始成员国和安理会常任理事国，是第一个在《联合国宪章》上签字的国家。1971年10月，第26届联大通过决议，恢复新中国在联合国的合法席位，这是新中国外交的重大胜利，很大程度上改变了联合国的政治生态，极大地提高了联合国的代表性，联合国历史翻开新的一页，也成为中国联合国外交的真正开端。45年来，中国一直是联合国的坚定支持者，对联合国的贡献与作用也越来越大。未来，中国的发展需要联合国，联合国的强大也需要中国。作为世界第二大经济体和最大的发展中国家，以及新兴大国的代表，中国与联合国的相互合作和支持具有重要的政治意义和战略意义。
中国的联合国外交体现了中国国家利益和多边主义的结合，是中国总体外交的重要组成部分。中国联合国外交的转型需要进一步与周边外交、大国外交、发展中国家外交和双边外交形成良好的互补，发挥中国外交的特点和特色。参与联合国维和行动是中国联合国外交的优势和亮点，体现了中国国内与国际的互动，可以进一步提升参与的水平和层次，处理好不干涉内政与建设性介入的关系。作为安理会的常任理事国，中国要明确支持和推动联合国改革，既要强调维护联合国安理会的权威和体现发展中国家的利益，又要顺应国际社会发展变化的新现实，全面和平衡地推进联合国的各项改革。中国联合国外交的转型还要求我们更好地利用各种条件和资源，吸引更多的联合国机构在中国设立总部、分支机构、地区中心和办事处，同时支持更多的中国公民投身于联合国事业，到联合国工作、实习、担任志愿者，并且更重要的是，培养、选派和输送更多优秀的人才竞争联合国机构的高级职务。
总之，中国与联合国的关系已从参与联合国事务，为联合国贡献人力和财力，发展到引领联合国的事业，在联合国提出倡议和设置议程这样新的阶段和高度。这种转型要求学界和智库一方面为中国如何与联合国一起倡导共同价值、加强国际法治、推动联合国改革提供智慧和思想，另一方面也要为如何争取更多的联合国机构落户中国，选派更多的中国公民担任联合国机构的中高级管理职务提供路径和方案。
作者系复旦大学联合国研究中心执行主任、上海联合国研究会副会长兼秘书长