本刊记者 张 倪
受访者：
许宏强 国务院发展研究中心对外经济研究部第二研究室主任、研究员
王海峰 国家发展和改革委员会对外经济研究所国际经济综合研究室主任
李 健 商务部国际贸易经济合作研究院研究员
陈 耀 中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会秘书长
卢进勇 对外经贸大学国际经济贸易学院教授、FDI研究中心主任
以开放促改革被摆在了突出位置。
日前，商务部新闻发言人沈丹阳在例行发布会上介绍称，经党中央、国务院批准，为贯彻落实2015年中央下发的《关于构建开放型经济新体制的若干意见》，商务部、国家发展和改革委员会在全国选取了12个试点城市和地区，开展构建开放型经济新体制综合试点试验。
这12个开放型经济新体制综合试点地区分别为：济南市、南昌市、唐山市、漳州市、东莞市、防城港市以及上海浦东新区、重庆两江新区、陕西西咸新区、大连金普新区、武汉城市圈、苏州工业园区。根据总体目标，以期两年左右，形成构建开放型经济新体制可供复制推广的经验。
据悉，此次获批的12个开放型经济新体制综合试点地区，需要在未来两年内集中力量完成六项试点任务：一是探索开放型经济运行管理新模式，重在厘清政府与市场的关系；二是探索形成各类开发区（园区）协同开放新机制；三是探索推进国际投资合作新方式，既探索如何更好地“引进来”，又要探索更好地“走出去”；四是探索建立质量效益导向型的外贸促进新体系，服务、货物贸易均包括在内；五是探索金融服务开放型经济新举措，侧重于金融、服务企业走出去；六是探索形成全方位对外开放新格局。
围绕建立开放型经济新体制综合试点的有关问题，《中国发展观察》约请多位业内专家进行解读与前瞻。
自贸区VS综合试点：
“小深特”与“大全普”
《中国发展观察》：在“十三五”开局之年的关键节点，国家部署建立开放型经济新体制综合试点，具有怎样的特殊意义与重要作用？
许宏强：当前，全球经济仍处于金融危机后的深刻调整期，中国经济处在增长动力转换阶段，迫切需要结构性调整及寻找新经济增长动力。而随着我国经济进入新常态，经济发展新阶段也对我国对外开放以及中国经济与世界经济关系的调整等领域提出了更高要求。
中国经济增长的比较优势正在发生着深刻变化，我国对外开放已经进入高水平“引进来”和大规模“走出去”的新阶段，需要进一步扩大服务业开放和促进我国产业向全球价值链高端跃升。
推进构建开放型经济新体制，旨在丰富社会主义市场经济体制的对外开放内涵，对于促进我国国内体制改革和激发市场活力，培育发挥新的比较优势和竞争优势，推动中国经济更深地融入全球，发展更高层次的开放型经济以及推进我国经济供给侧改革等方面，均具有非常重要的意义。
而构建开放型经济新体制又是一项巨大工程，对于不同地区、不同领域而言均有所差别，势必需要选取样本进行先行先试，做一些前沿性的试点和探索，进而再进行大范围的推广。因此，此次开展构建开放型经济新体制综合试点试验，既是全面贯彻落实2015年国家颁布的《关于构建开放型经济新体制的若干意见》的一项重要举措，更是以开放促改革、促发展、促创新，建设开放型经济强国的重要举措，旨在鼓励不同地区根据各自实际情况，探索开放型经济新体制的改革和建设，为各地方的改革摸索和积累更多经验，促进开放型经济新体制的加快构建。
王海峰：自由贸易试验区的主要任务是探索以开放促改革的方向是否有效。2013年以来，上海自由贸易试验区以及第二批的三大自由贸易试验区（广东、天津、福建）相继挂牌成立，可以说，在“十三五”时期之前，我们用了两年半的时间进行改革探路。
今年是“十三五”的开局之年，国家部署开放型经济新体制综合试点，具有承上启下的深远意义。“十三五”规划既是一个改革的规划，也是一个经济转型的规划。在此改革开放、经济转型的关键五年规划中，此次获批的12个开放型经济新体制综合试点可以视作是此轮改革开放的第一方阵或第一梯队，通过将过去的各类改革融合到一起，通过将内部要素与外部资源相结合，以更好地布局中国经济发展，为“十三五”时期的改革开放与经济转型鸣锣开道。
卢进勇：国家层面选择在此时间节点部署建立开放型经济新体制综合试点，很有可能是基于今年全国“两会”以后，全国各地对于第三批自由贸易试验区的申报过于激烈，而导致决策层决定考虑暂缓该申报进程，进而选择先行批划12个开放型经济新体制综合试点以作缓冲。
我们看到，经过两年半的试验和探索，前两批自由贸易试验区已经取得了一定可复制可推广的经验。在我看来，如果将四大自由贸易试验区比作改革开放的“实验室”，那么，开放型经济新体制综合试点则是一种在更大范围内、更大样本里进行的“中间程度的测试”，为今后在全国范围内的正式推广进行一种更大范围的试验，以获取更多新经验。
《中国发展观察》：同样都是对内对外开放的试点，为何在设立四大自由贸易试验区之后，还要再开辟开放型经济新体制综合试点这一新类型？其与自由贸易试验区有哪些不同点？
卢进勇：首先，从试点范围来看，自由贸易试验区是“点”的突破，相对较小的试点范围，也可以更好地控制风险；而开放型经济新体制综合试点则是“面”的推进，其涉及范围更广。
其次，从功能定位来看，自由贸易试验区更加强调对外开放和高度开放，旨在测试国际前沿的新经贸规则，很多较为敏感的领域以及具有一定风险的措施，都可在自由贸易试验区内率先实验。而开放型经济新体制综合试点则重点突出体制机制层面的创新，涉及任务也更加具有全局性和系统性。
再次，从试点试验的主要内容来看，自由贸易试验区的试验重点是开放，包括服务业的开放、对外投资的开放、外汇的开放、管理体制的调整等；同时也更加侧重于具体性举措的试验，主要体现在贸易自由化、投资自由化、服务业开放、外汇相对自由兑换以及政府管理体制的改革等方面。而开放型经济新体制综合试点则重点在于构建新体制，主要体现在政府管理体制方面的改革，如行政管理体制、经济管理体制、企业管理体制等。
总体概括来看，自由贸易试验区具有“小、深、特”的特点，而开放型经济新体制综合试点则具有“大、全、普”的特征。
12大试点地区特色鲜明
兼顾地区平衡与地域代表性
《中国发展观察》：此次获批的12个开放型经济新体制综合试点地区有着怎样的代表性？
陈耀：总体来看，此次获批的12个开放型经济新体制综合试点地区都是构建开放型经济步伐较快的地区。
从地域上看，首先，此次获批的12个城市和地区基本涵盖了我国东中西部地区，覆盖面具有较强代表性。同时又兼顾了地区的平衡性。12个试点地区中，有的位于沿海地区，有的位于沿边地区，有的则是内陆中心城市，对于今后我国沿海、沿边和内陆地区的开放都具有一定的带动和示范意义。从试点类型上看，在12个试点地区中，既有省会城市、地级市，又有各类国家级新区、开发区；既有都市圈，又有工业园区。试点选取类型可谓多种多样。
而对于此次选取这12个开放型经济新体制综合试点地区的依据，个人认为，主要是根据目前构建开放型新体制的要求以及各个地区自身特点、代表性和发展基础等方面来选择的。具体来看，上海浦东新区与大连金普新区属于开放程度较高的东部沿海地区，具有较好的开放基础。重庆与陕西这两个新区则位于内陆西部地区，且分别位于西部两大重要城市群内——重庆两江新区位于成渝城市群内，陕西西咸新区则属于关中城市群。两个新区都具有内陆型开放的特点。而中部选取的试点地区——武汉都市圈与南昌市，虽地处中部地区，但区位条件较为独特，交通领域更是“承东启西、沿南贯北”，在中部地区具有较强的代表性。
王海峰：作为“十三五”期间改革开放领域的第一方阵，此次获批的12个开放型经济新体制综合试点无疑具有很强的代表性。
具体先来看6个城市。济南和南昌分别是东部、中部的两个省会城市。唐山属于资源型城市，主要依靠钢铁和陶瓷等重工业，而这些产业又都属于产能过剩行业，因此，从去产能、去库存，推进供给侧改革的角度来看，选择唐山具有很强的代表性。漳州则是地处沿海地区的一个地级市，属于“一带一路”对外开放的桥头堡，因此，无论从对外开放，“一带一路”战略的推进，还是今后两岸经济合作角度来看，漳州都非常具有代表性。东莞是以制造业为基础的外向型经济城市，在城市转型升级和制造业与服务业融合等领域，都需要进行探索与试验。而且过去几年，东莞市已然走出了一条比较好的转型升级之路。防城港是在北部湾地区具有较大潜力的一座城市，是广西对外开放的桥头堡。而广西又是近年来我国对外开放领域主抓与东盟合作的重要地区。因此，未来防城港通过与东盟的合作，不仅对广西具有非常重要的战略意义，对我国整个西南地区的对外开放同样具有重要意义。
再来看其他6个地区。上海浦东新区，既是第二轮改革开放的桥头堡，也是我国自贸试验区的一个起始点。而选择西部的重庆和陕西两个新区，则表明了改革向纵深的推进，即由过去的沿海沿边地区转向更广大的内陆地区。大连金普新区的试点试验，对于今后东北地区的经济发展将具有非常强的带动性作用。如今，东北地区无论从经济发展还是对外开放方面，都可谓遇到了空前的困境。未来希望通过大连金普新区的综合体制改革，能够为东北地区的其他两个新区——哈尔滨新区与长春新区探索出一条改革之路，从而带动东北地区经济振兴。
武汉都市圈代表了大都会式的发展模式，该都市圈的明显特点是周围资源几乎全部吸纳到中心城市武汉，而中心城市与周围地区的互动却很弱。今后，通过探索如何在中部地区走出一条中心城市与周边城市相互协调、互动发展的新路径，对武汉都市圈的发展具有深远意义。
苏州工业园区是全国最好的一个工业园区，涵盖了开发区、高新区、出口加工区、保税区等多种园区形态。未来借助苏州工业园区的平台进行综合改革，对于全国范围内的几百个国家级园区、几千个省级园区的改革开放及协同互动，均有着非常大的代表性意义。
《中国发展观察》：如何解读这12个开放型经济新体制综合试点地区的六项重要任务？
许宏强：六大试点任务的总体思路，是贯彻落实十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的改革精神，结合当前我国对外开放的实际情况，整合已有的开放政策和资源。
比如，各类园区协同开放问题。如今我国已有很多园区，都是根据特定时期的经济发展和需求而设立的，比如保税区、出口加工区等。但在现阶段，一些试验区的功能和政策必须要做出适当的调整。此次试点地区六大任务中的第二点就是“探索形成各类开发区（园区）协同开放新机制”，协同整合也将更加有助于经济结构调整和新兴产业型态发展。
在国际投资合作新方式方面也是如此。当前，我国的比较优势正在发生变化，需要更高水平的高端制造业和新兴服务业。通过协同发展，以更好地适应国际合作新方式。
我们看到，六大试点任务中，体制机制创新被置于突出位置。今后，通过体制机制改革，可以充分有效地调整好政府与市场的关系以及国内经济与世界经济的关系。体制机制的创新，对促进市场经济活力，进一步发挥市场的决定性作用，具有重大意义。
王海峰：体制机制创新的理念贯穿在了这六项任务之中。如果说，过去的改革试点更多地体现在向国家要优惠政策，那么，今后体制机制的改革则主要是靠自我创新。
具体来看六大任务中的几项。第一项任务是“探索开放型经济运行管理新模式”，其核心仍是负面清单加政府监管的问题。其中，负面清单只是由头，政府监管才是核心。今后政府监管应该采用“宽进细管”的方式，通过数据化、信息化、网络化和“互联网+”等一系列基础设施以及公众的广泛参与和信息披露，来进行有效监管。
第三项任务是“探索推进国际投资合作新方式，既要探索如何更好地‘引进来’，又要探索更好地‘走出去’”。在“引进来”方面，过去我们一直在讨论的问题是如何从招商引资到招商选资。2001年中国入世以后，通过多双边的投资协定、贸易协定、金融协定等，旨在建设一个更有效率的引资的市场环境，通过将自身制度环境、法律环境、创新环境做强做好，来招商引资。与此同时，作为一个制造业强国，我们还需要“走出去”。而“走出去”需要面临的问题，一是要了解国际市场，二是要政府提供各种形式的公共服务和支撑，今后希望企业之间能够以一种联盟的形式，抱团“走出去”。
而基于为我国企业“走出去”创造一个有利环境的层面考虑，对于以美国为主导的TPP（跨太平洋伙伴关系协定），建议今后我国应采取一种更加积极的态度、以各种形式主动地参与。可以考虑以“引资成员”的方式加入其中。
第五项任务是“探索金融服务开放型经济新举措，侧重于金融、服务企业走出去”。如果说，我国服务贸易是滞后于货物贸易的话，那么，金融则是滞后于整个服务贸易。此次在六大任务中重点提出金融领域，具有非凡的意义。从金融领域的改革来看，金融实际的推进速度要快于市场预期。金融是经济的血液，衡量一个国家经济的竞争力，最终还是要体现在金融领域的竞争力上。经济竞争力是技术创新与金融创新两大竞争力的结合。今后，技术方面应通过创新来提升竞争力，金融领域则需要通过开放改革来提升竞争力。
第三批自贸区进程或将推迟
有望形成“4+12+X”开放新格局
《中国发展观察》：开放型经济新体制综合试点的先行获批，是否会影响第三批自贸区的进程？
陈耀：第三批自由贸易试验区的进程有可能会因此而推迟。自今年全国“两会”后，全国各地对于第三批自贸区的申报便开始如火如荼地进行着。从此次中央决策层意图来看，今后，开放型经济新体制综合试点地区取代自贸试验区的可能性是存在的。因为从改革角度来讲，如果12个开放型经济新体制综合试点地区的改革能够顺利推向纵深，对于第三批自由贸易试验区的需求将不再特别大。
李健：开放型经济新体制综合试点将不会影响到第三批自由贸易试验区的进程。开放型经济新体制综合试点与自由贸易试验区的功能定位和目标均不同，也是实验内容完全不同的两种试验类型，因此不存在相互影响。况且今后，如果开放型经济新体制综合试点推进顺利，将为扩大开放、建设高水平开放型经济新体制创造更好的氛围，亦将更加有利于自由贸易试验区的建设和发展。
卢进勇：过去众多业内专家学者预测，今年上半年，第三批自由贸易试验区将会落地。但是现在国家却推出了开放型经济新体制综合试点。究其原因，很可能是由于第三批自由贸易试验区的申报过于激烈所致。也因此，我预测第三批自由贸易试验区的进程很可能将推迟或暂缓，但不会完全取消。至于推迟的原因，一是由于竞争太激烈，二是国家层面可能也希望再多给前两批的四个自由贸易试验区一些时间，使其能够有更加充分的时间进行锻炼和试验。
《中国发展观察》：当前我国在构建开放型经济新体制领域仍面临不少障碍。今后开放型经济新体制综合试点在推进过程中，应重点注意哪些问题？
陈耀：当前，在构建开放型经济新体制领域我们仍面临三大障碍：
首先，现行的体制机制无法很好地适应开放的大环境。政府与市场的关系仍没有完全理顺。在不少国外眼光看来，中国政府这只“手”的力量过强，对经济的干预力度过大，与国际层面的通行做法仍有不小的距离。今后我国在市场化程度方面仍须进一步推进。
其次，国有资本与民营资本“走出去”的不平衡问题。当前，我国的对外开放，包括“走出去”战略下，绝大多数仍是国有经济、国有投资走在最前面。从国际经验来看，今后我们应更多地释放社会资本，鼓励更多民营企业“走出去”。我们也看到，当前，民营企业在国际上的投资，仍主要集中在政治环境较稳定的发达国家，在“一带一路”沿线的投资则很少。
第三，开放与监管的平衡问题。随着对外开放程度的不断增大，对于国家经济安全方面也存在一定风险。而目前，我国的开放程度与监管能力仍不匹配。今后应加强监管，完善开放与监管间的相互平衡。
许宏强：今后该试点在推进过程中需要注意以下三方面问题：
第一，要权责分明，在中央政府的指导下，发挥地方政府的积极性，要给予其在经济管理方面的必要授权。
第二，加强政策措施之间以及政策执行部门之间的协调配合。既包括地方政府协调一致，也包括中央各部委的协调一致。我们看到，12个开放型经济新体制试点地区的经济发展基础与开放基础不尽相同，同时，在政府行政管理的市场化和对外开放的观念、管理方式及习惯等方面亦有所差别。未来，需要中央政府加强指导，重点加强各试点地区之间的相互学习与交流，特别是对外开放薄弱的地区，应进一步加大包括对外开放观念的转变以及行政管理方式等方面的改革力度。
第三，要积极贯彻与国家级重大战略的对接，包括与“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等重大战略的对接，充分发挥开放型经济新体制综合试点对其周边和区域经济的带动作用。
卢进勇：今后在构建开放型经济新体制过程中应重点注意以下三方面问题：
首先，要注意12个开放型经济新体制综合试点地区与四大自由贸易试验区之间的继承和发展的关系。
其次，要注意12个开放型经济新体制综合试点与未来政府管理体制方面的目标与体制相结合，即在资源配置过程中，市场应发挥其决定性作用，政府应发挥其应有的作用。
第三，要注意吸收改革开放以来我国在对外开放方面的一些经验教训。主要包括两方面，一是应注意和改善政策的波动性问题。二是应着力改善在改革开放过程中，政府管理体制的改革的滞后性问题。过去，由于审批过于繁杂，我们没能很好地做到为企业“松绑”，因此今后在此方面我们须格外注意并改善。
此次开放型经济新体制综合试点的目标是要在两年之内形成可复制可推广的相关经验。就目前来看，不妨预测未来国家可能将计划形成一种“梯度式”的对外开放新格局，试点地区由4个到12个再到更多，最后推广到全国。
过去最早我国设立有5个经济特区、14个沿海开放城市、51个国家级经济技术开发区、49个国家级高新技术开发区，即“5+14+100”的开放格局。今后，我们将可能采取“4+12+X”模式的开放型经济新体制的“梯度式”新格局。