苏 杨
国家公园建设的相关内容，在《“十三五”规划纲要》中体现在主体功能区一节中，这是因为本质上，其属于国土空间按功能使用的重要措施。而《全国主体功能区规划》确定的禁止开发区，即为以下的保护地：自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、世界自然文化遗产（严格说来，这个分类有明显错误，参见笔者发表于2009年11期《自然资源学报》上的文章“自然保护区就是禁止开发区吗——主体功能区划中禁止开发区划分标准研究”）。这些保护地都属于重点生态区域，但其生态保护补偿政策除了自然保护区外竟告阙如。建立专项生态保护补偿机制，是多类保护地加强保护、体现全民公益性的前提和关键举措。根据2016年4月底发布的《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》），应明确风景名胜区等多类自然保护地在生态保护补偿机制的专项地位且在补偿中要体现国家事权。
多类保护地的管理问题仍较普遍
1.保护需要加强
我国的自然保护事业成就斐然，其中的自然保护区建立60年（1956年始建）来成效巨大，但仍然存在诸多保护问题。比自然保护区问题更多的是其他类禁止开发区。例如，风景名胜区是重要的自然保护地，《风景名胜区条例》中明确了“严格保护、永续利用”的工作方针。但这些年来的事实说明，风景名胜区的保护工作还不尽如人意，各种违法开发现象层出不穷，但普遍的保护人力、物力不足难以应对这些违法开发。有些风景名胜区，自身还存在规模较大的生态恢复需求（如贵州、云南、四川等地的一些风景名胜区，虽然具有较高的生态系统服务功能价值，但是由于本身气候地形特征，石漠化情况较为严重。图1的云南石林周边区域，就需要进行石漠化治理）。由于资金不足，这些方面的保护需求难以满足。
2.保护与发展冲突多，全民公益性体现不足
国家对国家级自然保护区的投入较多，且在国家级自然保护区范围内的建设项目，必须到国家层面审批，因此其保护与发展的冲突相对少些。但有些地方蓄意不升级保护区，甚至有像新疆卡拉麦里山自然保护区那样，在国家级自然保护区晋级评审会上都已通过，却自行放弃资格的。其结果就是这个保护区被开膛破肚，中间居然变成了工业园区，被大肆开矿（参见图2、图3的对比）。风景名胜区的情况更加严重：尽管《风景名胜区条例》规定了风景名胜区的公益性，但在资金匮乏的情况下，不少地方政府混淆了风景名胜区和旅游景区，对风景名胜区资源进行过度商业开发，这不仅使“天价门票”屡遭公众和媒体诟病，也诱发了原住民在风景名胜区内乱搭建生产生活设施以致带来环境污染。而风景名胜区应该具有的科研、科普等公益性功能，在大多数地方却基本没有体现。
风景名胜区等多类保护地的管理问题直接与补偿机制欠缺、国家补偿不足有关
前述两方面管理问题，都直接与“缺钱”有关：缺钱导致难以加强保护、加强生态恢复；缺钱导致地方政府过度开发、原住民过度利用；缺钱导致风景名胜区无心也无力体现公益性。而相对来说财政资金保障程度较高的自然保护区这方面的问题就较轻。以福建武夷山为例来说明：武夷山自然保护区管理局是福建省林业厅垂直管理的参照公务员管理的事业单位，全额拨款，所以早在2012年就在全国率先停止了大众旅游经营活动；而武夷山风景名胜区管委会是县级市管理的单位，不仅没有拨款，还是当地的纳税大户。
为此，需要专门说明风景名胜区这类保护地是理应建立生态补偿机制的：国家级风景名胜区是《全国主体功能区规划》确定的国家级禁止开发区，也是法定的两类自然保护地之一。我国已设立各级风景名胜区962处，总面积为19.37万平方公里，其中国家级风景名胜区225处。风景名胜区中的自然和人文景观，是我国自然资源禀赋和景观价值最高、最为集中的自然资产，也具有重要的生态服务价值，在水源涵养、生物多样性保护、水土保持等方面发挥着与自然保护区类似的功能，对风景名胜区的严格保护同样需要大量投入并会造成地方政府和原住民发展机会的丧失。显然，风景名胜区建设管理的资金需要财政保障，风景名胜区也应获得生态补偿。但目前风景名胜区系统没有任何的中央财政资金渠道（原有的每年2300万元左右的专项资金已被取消），遑论专项补偿资金。有少量具有生态补偿性质的财政资金，仅是因为风景名胜区范围内的公益林生态效益补偿以及退耕还林政策补偿，且这些资金的补偿标准过低（以目前的公益林补偿为例，5元/亩的补助标准仅仅用于护林员的劳务费、森林病虫害和火灾的防护等费用，林农根本得不到任何补偿金。而在南方集体林区许多地方每年每亩林地租金已经超过5元，中央现在每年每亩补助5元不够支付林地地租）。这与具有类似的资源价值的系统均有专项资金相比，差距越拉越大。而国家重点生态功能区转移支付制度中尽管提到了国家级风景名胜区，现实中却几乎没有风景名胜区享受过这样的资金，即风景名胜区管理机构无法获得目前具有生态补偿性质的各类资金来加强保护和体现公益性。这与其他自然保护地的情况存在较大区别。例如，国家层面，2010年，财政部会同林业局启动了湿地保护补助工作，将27个国际重要湿地、43个湿地类型自然保护区、86个国家湿地公园纳入补助范围；地方层面，江苏省对国家级自然保护区、国家级森林公园，以及省级重点自然保护区、重要湿地和重要水源涵养地所在市、县给予生态转移支付，江西省从2011年起每年安排1000万元专项资金，设立省级自然保护区奖励制度。
概括起来，这些管理问题在资金方面的成因是没有明确相关保护地（尤其是国家级风景名胜区）在生态补偿中的地位，对国家级风景名胜区的补偿没有体现国家事权。因此，《意见》提出“健全国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等各类禁止开发区域的生态保护补偿政策”。特别需要注意的是，《意见》明确了“将生态保护补偿作为建立国家公园体制试点的重要内容”，而国家级风景名胜区正是国家公园体制试点的重要成员，迄今国家确定的九个试点区涉及七个国家级风景名胜区，作为国家公园体制试点重要内容的生态补偿机制，自然也应该将国家级风景名胜区作为重点。
总之，目前与各类自然保护地有关的“为何补、谁来补、补多少、怎么补”等基本问题都没有明确答案或落实措施，少数已经有的生态补偿（如一些保护地范围内享受的森林生态效益补偿金）并非是因为保护地，而是根据国家林业局、财政部联合印发的《国家级公益林区划界定办法》划定的公益林林地。这种情况与中央相关文件的要求也是不相符的。
完善保护地补偿机制的措施
《意见》提出了完善生态补偿机制的主要措施。具体到国家级风景名胜区这类法定生态重要区域，这些措施应结合保护地管理的前述问题，依据十八届三中全会《决定》中“建立事权和支出责任相适应的制度”，借力建立统一、规范、高效的国家公园体制的机会，从制度层面予以完善落地。
1.在对管理事务划分的基础上，明确国家事权
十八届三中全会《决定》指出：“中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任”。《意见》也指出：“中央和地方财政要逐步增加对重点生态功能区的转移支付。中央和地方预算内投资对重点生态功能区内的基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜”。
显然，包含了中国主要的世界遗产和国家公园试点区的国家级风景名胜区的建设与保护，属于跨区域的公共服务，中央应承担事权。而享受生态补偿对象应该是“在生态保护过程中利益受到损失、发展受到限制的个人、机构与地区”，这其中应包括风景名胜区管理机构。
2.在现有的生态补偿资金渠道中明确风景名胜区的应享地位，并落实《风景名胜区条例》、建立资源税费补偿渠道
首先是在重点生态功能区转移支付制度的相关文件中明确风景名胜区的应享地位，使中央财政的既有补偿资金能顺应中央文件的要求，被用到对国家价值较大且在补偿资金上欠账最多的国家级风景名胜区。
另外，《风景名胜区条例》中已经明确“风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费应当专门用于风景名胜资源的保护和管理以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿”。《意见》也明确“要完善森林、草原、海洋、渔业、自然文化遗产等资源收费基金和各类资源有偿使用收入的征收管理办法，逐步扩大资源税征收范围，允许相关收入用于开展相关领域生态保护补偿”。显然，应多部委联合发布文件，建立资源税费补偿渠道，使地方政府掌握的风景名胜区的既有收入中能有专款用于生态补偿，避免国家级风景名胜区在许多地方反而成为纳税大户的局面。
3.建立多渠道生态补偿融资机制
“补多少”和“怎么补”都影响生态补偿的效果，应结合不同区域的特征、风景名胜区保护与发展的基本情况，拓展资金渠道，建立资金补偿、财政转移支付、实物补偿、智力补偿等多样化的生态补偿途径。
从渠道拓展而言，仅从财税相关渠道而言，就应建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，完善有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易平台；探索地区间、流域间、流域上下游等水权交易方式；推进重点流域、重点区域排污权交易，扩大排污权有偿使用和交易试点；逐步建立碳排放权交易制度；建立统一的绿色产品标准、认证、标识等体系，完善落实对绿色产品研发生产、运输配送、购买使用的财税金融支持和政府采购等政策。通过这些渠道，使国家级风景名胜区能从多个渠道用多种方式获得补偿资金。
从补偿方式而言，应结合风景名胜区的实际需要，探索依托财政资金通过购买公共服务、智力服务的方式，并“加强生态保护补偿效益评估，积极培育生态服务价值评估机构”，以建立保护者和受益者良性互动的机制，形成评估机制、市场机制促进生态保护的局面。
总之，如果明确了国家级风景名胜区等多类保护地在生态保护补偿机制的专项地位且形成中央、地方财政各尽其责的局面，这些保护地才能在加强保护、体现全民公益性上再上台阶，并更好地服务于国家公园体制建设。