陈忠海
白居易写的《卖炭翁》，讲述了一位烧炭老人历尽艰辛把自己生产的木炭拉到集市上卖，却被一伙人强买强卖。这不是诗人的虚构而是历史的写真，反映的是唐代所谓“政府采购”的真实状况。
和市宫市
白居易在《卖炭翁》的标题下还有4个字的注：“苦宫市也”。关于宫市，韩愈在《顺宗实录》中说：“旧事，宫中有要，市外物，令官吏主之。与人为市，随给其直。”宫是皇宫，市不是市场而是买的意思，皇宫需要物资派人去买就是宫市，也可以理解为“政府采购”。
“政府采购”在中国古代不是新鲜事，战国时李悝在魏国变法，一条重要的措施是“平籴法”，具体做法是：视农作物收成好坏分好年和坏年，并各分为三等，国家在好年收购多余的粮食，到坏年再把粮食平价卖出，“虽遇饥馑水旱，籴不贵而民不散”，这种以政府采购形式调节粮食价格以防止“谷贱伤农，谷贵伤民”的做法，被后代广泛采用。
汉宣帝时设立了平籴仓，东汉初年又设立常平仓，晋武帝时制定了“通籴法”，北魏中期实行了“和籴制”，到了南朝，政府出面大规模采购的物资除粮食外还有丝绵、纹绢、绳、布匹甚至蜡等。除此之外，汉武帝时期推行的“均输平准”、王莽改制时推行的“五均六管”也都涉及政府采购。在采购中，历代均强调要在公平与自愿的基础上进行，称和买、和籴，采购行为也称和市。
到唐代，政府采购达到了空前的繁荣，一方面，随着国家的统一和国力的不断上升，政府的采购能力增长，又由于军事、外交活动频繁，采购的需求也进一步增加；另一方面，由于经济和对外贸易的繁荣，物资也极大地丰富起来，采购的种类越来越多。
唐代实行租庸调制，后又改行两税法，过去实物征税的做法逐渐改为钱物并行，钱在税收中的比重不断提高，政府通过征税而直接掌握的物资越来越少，对外采购的需求量也就加大了。这一时期皇室、贵族以及官僚的生活日益呈现奢靡化，政府采购的东西也五花八门起来。这样，在传统和市的基础上有了专门为皇室采购物资的宫市，所采购的东西除粮、布等日用品以及马匹、车船等战略物资外，还有林木、畜类、渔业、矿产以及金银珠宝等奢侈品，《卖炭翁》里的木炭就是宫市经常采购的物品。
规定细密
唐朝政府意识到如此大规模的采购活动，如不严格管理，势必造成许多弊端，如扰乱经济秩序、侵害百姓利益、滋生贪污腐败等，所以在制度上做出了细致而严格的规定。
唐朝的政府采购分为中央和地方两个系统，中央以户部为管理中心，户部下面有3个司有这方面的职责，且各有区分：度支司负责下达纳入国家预算的采购项目的政令，如大宗采购粮食以平抑物价就由该司负责；金部司主要负责采购资金的调拨；仓部司则负责物资的支用。上述3个司各有执掌，起到互相制衡和监督的作用。其他一些特殊物资的采购则分别落实到专门机构中，如为全国驿站系统采购物资由兵部下设的驾部司负责，供应外国朝贡使臣的物资由礼部下设的主客司负责，皇室的物资供应根据其品类不同分别由司农寺、少府监、上林署等负责，《卖炭翁》里提到的木炭就是由司农寺下设的钩盾署负责采购的。地方上大宗物资的采购，一般要有尚书省的指令，由刺史、县令等地方行政长官负总责，由仓曹、司仓参军等负责实施。
无论和市还是宫市，按照初衷其交易必须“两和”，唐玄宗在《加钱朵常平仓米敕》中强调“百姓有祟易者为收籴，事须两和，不得限数”，也就是买卖双方要在自愿的基础上交易，在《唐律》中也规定“强市者，答五十”。对交易中的度量衡也有规定，根据《唐六典》，政府采购中使用的度量器具全部统一制作，各级地方政府使用的也都由朝廷统一颁发，防止有人做手脚，《唐律》还规定“诸校斛斗秤度不平，杖七十；监校者不觉，减一等；知情，与同罪”，惩处相当严厉。
政府采购的交易场所必须在“市”中进行，唐朝在东西两京、各州县都设有“市”，除普通的“市”还有军市、草市等专业化市场以及诸仓等籴买粮食的地方，如果因为各种原因不能在这些市场里公开交易，也要“专门置场”，类似于专项招标，保证交易公开透明。
价格是交易的关键，唐朝对政府采购物资时如何确定价格也有细致规定，李锦绣在《唐代财政史稿》中说：“唐前期的物价是由行人根据市场交易情况，将一物三等九价集中于市，市留为案并旬一申州，州季申户部，中央及地方官府不制定物价，而是根据实际交易中的物价立案存档，这是唐前期的物价原则。”一般来说，就是根据市场行情对某一物资做出3种估价，政府采购时选用中间估价，如不执行这项规定，按坐赃论处，如果以此牟利，视为盗窃罪，即《唐律》所说：“诸市司评物价不平者，计所贵贱，坐赃论；入己者，以盗论。”
除此之外，唐朝对政府采购物资过程中的运输、过关检验、仓储等也都有细致的规定，比如运输一项，哪种物资用人力运、哪种物资用畜力运、运费如何计算、路上限定多长时间等都规定得很具体。
监察审计
不仅如此，唐朝对政府采购事项还有严格的监察和审计程序，规定也十分严格。
政府采购、尤其是大宗物资的采购，必须有文书作为凭据，相关的物资采购管理部门是制作和发布这些文书的机关，其主要集中于各部。唐朝实行“三省六部制”，六部设于尚书省，即物资采购的“批文”由尚书省负责，而对于这些文书的执行情况，中书省和门下省对其进行监察，《旧唐书》职官志说“若承命出纳，则于中书、门下省覆而行之”，根据这项规定，尚书省各部制定的采购计划须经过中书省、门下省的审核才能执行。
唐朝还有专门的监察机关，即御史台，对政府采购事项的监察是御史台重要的日常工作之一，尚书省所辖6个部、24个司，御史台都有权监察他们的工作，具体到政府采购事项，中书省、门下省偏重于“文书监察”，重点是采购文书的审核、把关，而御史台则对采购过程进行监察，重要物资入库时御史台要派人现场监督。在唐朝著名法律专家张鷟撰写的《龙筋凤髓判》中有记载：“郎将侯珪使西域市马，属碛石乏食，遂将赍马价籴食以救之，并免饥饿。御史弹不承制命，擅用官物。”
除了这些，唐朝还设有大量勾官，其主要职责是“勾检稽失”，王永兴在《唐勾检制研究》中解释：“勾检的主要内容有二：一为‘失’，即公事失错，也就是处理案件违反了制度；二为‘稽’，或曰稽程，也就是没有在国家规定的日程内把案件处理完毕。前者是把事情办错了，后者是把事情办慢了，办错办慢都是国家不允许的，都应由勾官纠出。”在政府采购中哪些行为违反了制度规定、哪些工作办理得缺乏时效，都是勾官关注的内容，比如《唐六典》规定采购文书办理时限为“小事五日，中事十日，大事二十日”，如果超过了这个时限还没办，勾官就有权纠举。
勾官不仅设置于中书、门下省，在中央和地方的各级官府里也普遍设置，据王永兴《唐勾检制研究》提供的数字，唐朝在全国设有勾官3513人，其中四品2人，五品4人，六品5人，七品、八品256人，九品1573人，流外品1673人。据开元二十五年（735）的统计，当时的文武官员人数为18800多人，勾官在其中占有相当大的比例。这么一支庞大的队伍不可能整天“喝茶看报”，他们的工作内容十分广泛，就政府采购一事来说，勾官不仅负责事前监督也负责事后审计，审计的形式很多样，可以对各府库的日报、旬报、月报、季报、年报等进行调阅和查实，也可以开展有针对性的专项审计和现场审计，及时发现其中的问题和案件线索。
刑部还设有比部司，它独立于财政系统之外，《唐六典》说“凡京师有别借食本，每季一申省，诸州岁终而申省，比部总勾覆之”，根据这项规定可以判断，比部司的主要职责是对各类“预算外”资金的使用进行审计。
弊从何来
考察唐朝对政府采购做出的制度安排，可以看出其规定不仅细致复杂，而且处处体现相互制衡的特点，至少从形式上看这种制度体系是相当完备的。
然而《卖炭翁》里却描述了另外一种场景，这首诗写于唐宪宗元和初年，是史家所称的“元和中兴”时期，其所揭示的事件至少说明当时在政府采购物资时存在3个问题：一是强买强卖，二是压价收购，三是以物充钱。
这些问题都是现实的真实写照，批评和市的文字在史籍里比比皆是，《唐会要》记载“今虽和市，甚于抑夺”，《新唐书》记载“今河南牛疫，十不一在，诏虽和市，甚于抑夺”，唐睿宗景云二年（711）监察御史韩瑰上疏说“顷年国家和市，所由以克剥为公，虽以和市为名，而实抑夺其价”。
事实上，强卖强买成为唐朝政府采购中的常态，有时物资出现紧缺，有关部门不管不顾，仍将采购计划强行摊派下去，称“配户和市法”，《新唐书》记载“旧有配户和市法，人厌苦”。还有的，东西被拿走了却拿不到现钱，《新唐书》记载“京兆积岁和市不得直”，不仅“打白条”，而且赖账长达一年之久，比较而言卖炭老翁用一车炭换来了“半匹红绡一丈绫”也就不是什么稀奇的事了。在采购活动中，官员贪污受贿、借机牟利、坐赃自盗、挪用官物以及浪费失职现象更经常发生，种种现象屡禁不止。
造成这种现象的根源在于买与卖的双方在市场地位上并不对等，严密的规定本想破除经济行为中的政治特权，但这种特权显然不是几纸文书就能破除得了的，负责经办的人对此也心知肚明。政府采购的物资往往都具有刚性的要求，当国家财政充裕时买与卖的矛盾可能还不大，当财政出现困难时，对于“下面”在采购中的胡乱作为“上面”也只能睁一只眼闭一只眼了，在这种情况下，任何美好的制度规定也只能成为一纸空文。
从制度本身来说，尽管规定看似严密但仍有漏洞，在很多环节都有较大的人为操作空间，比如价格评估，如何确定一种物品的合理价格是个复杂的问题，除非经办的人愿意秉公执法，否则只会流于形式。再比如，朝廷规定采购的资金可以“钱帛兼行”，把本来就复杂的事搞得更复杂了，用于支付的物资值多少钱、“半匹红绡”外加“一丈绫”能否与一车木炭等值？这些事谁能说得清、谁又愿意把它真的说清？
表面漂亮的规章制度从来都不是万能的，有时候文字越漂亮就越有蹊跷。至于监察和审计，其效率也并非来自制度如何规定，而来自负责执行的人如何理解与执行。同样一场审计，看看报表也能完成任务，也可以写出看起来无懈可击的“审计报告”，干嘛不这样做呢？