本刊记者 原松华
“构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融、多组团集约紧凑发展的生态城市布局，着力打造国际一流和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区。”5月27日，中共中央政治局会议研究部署了建设北京城市副中心和进一步推动京津冀协同发展的有关工作。北京城市副中心建设上升为国家战略，不仅是调整北京空间格局、治理大城市病、拓展发展新空间的需要，也是推动京津冀协同发展、探索人口经济密集地区优化开发模式的需要。
“城市副中心建设已经不是北京市自己的事，而是国家战略的重要组成部分。”6月3日，由中国社科院金融所、北京改革和发展研究会举办的“京津冀协同发展与北京城市副中心建设研讨会”上，中国经济体制改革研究会副会长、北京社会主义学院副院长陈剑表示，十八届五中全会通过的关于“十三五”规划的建议提出了三大国家战略，即“一带一路”、长江经济带、京津冀协同发展。现在把北京城市副中心建设纳入推动整个京津冀协同发展的重要环节，意味着通州的副中心建设对京津冀协同发展具有重要意义。
从“行政副中心”到“城市副中心”的改变
2015年4月30日，中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》（以下称《规划纲要》），提出规划建设北京市行政副中心。今年5月27日，政治局会议将建设北京市“行政副中心”改为建设北京“城市副中心”，这一提法的调整意味着什么？
在陈剑看来，北京城市副中心所承担的职责，不仅是北京市的行政、经济、文化等核心职能，而且还将构成京津冀协同发展的核心，其在各方面的辐射和带动作用都将被强化。行政副中心主要是把行政功能搬过来，城市副中心则是把几乎所有的城市功能都搬过来。中央政治局新的提法显示，不仅是行政中心搬过来，然后建点配套，而是非首都功能全面搬迁，让通州成为北京的第二个中心，并且成为京津冀协同发展的中心结点。
中央政治局会议提出了北京城市副中心的五大发展理念，突出改革创新、统筹协调、绿色发展、文化传承和宜居社区。北京市委在6月1日上午召开的学习会议上提出，要“以创造历史、追求文化的精神高标准规划设计建设，充分体现历史文化底蕴”，“规划建设北京城市副中心，是疏解非首都功能，推动京津冀协同发展的历史性工程”。
在改革创新上，北京城市副中心的规划建设有很多创新之举。以市政管线建设为例，城市副中心将由直埋向综合管廊建设转变，统筹利用地下空间资源，杜绝“马路拉链”现象，降低对城市日常交通和景观的干扰，综合管廊覆盖率将达到80%，这是一个很高的标准。在统筹协调方面，要完善交通体系，使通州在加强与中心城联系的同时，加强与整个东部地区，如顺义、大兴等地区的联系
陈剑介绍，通州还要与河北省廊坊市的“北三县”（三河、大厂、香河）实现规划一张图。他说，这或许意味着“北三县”最终要划归副中心，这样才能适应北京城市副中心建设的要求，适应未来北京新城的发展需要。
对于非首都功能的疏解，北京市发改委曾提出过“几个一批”的概念，包括疏解一批制造业、一批城区批发市场、一批教育功能、一批医疗卫生功能，一批行政事业单位也在疏解。其中，疏解一批教育功能主要是疏解一些院校，疏解一批医疗卫生功能是指中心城区不再新增综合性医院等，尽可能通过在京津冀地区设立分院等措施来推动这方面的疏解。
疏解的路径有几种，其一是北京市区向东到通州，然后到廊坊的“北三县”，再到天津。其二为中关村的研发到CBD的金融，到亦庄的高端制造，到廊坊的产业配套，再到天津港。其三是北京市区向南到第二机场，再到河北固安，最后到京开高速沿线的其它区域。
按照现在的一些规划和实施内容，到今年年底，通州将调整退出2000余家企业，新城155平方公里以及京哈高速以北、台湖地区的工业大院、加工企业和低端种植养殖小区全部退出。为此，通州区制定实施了“1+14”配套政策体系，稳步推进，目前已关停786家企业，331家污染企业停产，取缔无证无照经营1644户。到2017年底，通州将完成全部工业大院、“小散乱污”企业、低端种植养殖小区的清退；同时还将清理完成全区范围内危险化学品生产和存在安全隐患的经销存储企业，以及生产加工类无照经营、异地经营、超范围经营、违法经营的企业，为北京城市副中心建设创造条件。
“北京与首都概念或许已经分离”，陈剑说，一个“新北京”的建设正在酝酿之中，这一概念与某些国家的设置有类似之处，比如美国首都华盛顿、澳大利亚首都堪培拉，都是在特定区域内设置的，由中央政府特殊管辖的区域或许也将在中国成为现实。
北京城市副中心建设是“千年大计，国家大事”
北京市发改委体改处处长陈克祥介绍，目前北京市正围绕“三个统筹”来抓城市副中心建设。第一是围绕“全面”统筹区域发展。在2016年底前，要完成北京城市副中心总体城市设计和重点地区详细城市设计，还有通州区总体规划和相关专项规划，加强新城的统筹发展，以更加完善的基础设施、更高效率的城市管理系统、更高水平的公共服务，大力提升新城综合承载服务能力。第二是围绕“均衡”统筹空间布局。规划将把大尺度的生态空间和水生态摆在突出优先的位置，大力推进基础设施建设，同时带动公共服务资源转移，也要注重创业就业与居住功能的均衡发展，增强对中心城区疏解功能的吸引力。第三是高标准、高要求，围绕“最高”统筹工作环节，要以最先进的理念、最高的标准、最好的质量，将绿色生态原则作为最突出的特点，统筹城市副中心规划、建设、管理等各个环节。中央对北京城市副中心的建设提出了“千年大计，国家大事”的要求，通州区还存在一定短板，主要是在基础设施、生态环境、公共服务等方面与中心城区比，相对薄弱，还需要大幅度提升城市的综合生产能力。近期准备在四大领域推进300多项重大工程，坚持大尺度的生态空间，基础设施、水生态航道先行，也要加快教育、医疗、文化、体育等公共服务的配置。
中国社会科学院牛凤瑞教授则表示，“行政副中心”的城市功能比较单一，优点是环境、建设压力小，但是它有局限性，即承担或疏解中心城区的功能会大大减弱。作为一个城市副中心，它的内涵更广，权重、地位提升了，通州建设北京城市副中心，意味着北京市的城市中心向东南方向位移，将拉近北京的城市中心与天津产业中心、人口中心的联系，也将进一步融入河北人口和产业中心腹地。
在牛凤瑞看来，城市副中心建设要以制度创新来满足城市建设用地。北京城市副中心规划面积是155平方公里，大概占通州辖区面积的六分之一，涉及五六个乡镇，要占用相应的农村用地。近郊征地拆迁的核心问题就是土地升值收益的合理分配。此外，建设城市副中心要承载人口与产业的功能，即加快城市的公共基础设施建设，包括环境治理和生态保护等基础设施建设。要通过PPP方式，让社会资本参与城市公共基础设施建设，但现在还缺乏相应的政策细则和法律制度设置。他还提醒，不要让房价变动干扰城市副中心建设应有的轨迹。“自从行政副中心、城市副中心提出以后，房地产政策老是变。”
京津冀将形成中国经济的第三增长极
“北京是一座典型的单中心城市，经济活动、人口、产业功能高度集中在中心城区。这种单中心带来了一系列问题。”中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯认为，北京的空间结构存在问题。目前的《京津冀协调发展规划》还没有从根本上打破单中心思维，还是把北京作为一个核心区。未来从长远发展看，应该由单中心向多中心的网络型结构发展。
在他看来，北京城市副中心建设应该是“1+4”，即北京通州加上四个综合性的经济副中心——石家庄、唐山、保定、廊坊，通过“1+4”来分担北京的非首都功能。
他还建议，构筑一批带动京津冀协同发展的区域性增长极，即形成“多极”，两个主中心、四个副中心以外的其他地级市，都可以作为区域性的中心城市，包括邯郸、张家口、秦皇岛等。
魏后凯认为，首先，京津冀发展思路要增加一条主线，即沿海主线。从河北到天津有一大批港口，包括天津港、曹妃甸港、黄骅港等，这里的滨海新区、曹妃甸新区、渤海新区等一系列新区，都对应着一个港口，同时也是制造业等产业的集聚带。可以通过北京到天津、到滨海新区，北京到保定、石家庄以及往南，从北京到唐山、秦皇岛等主线，形成一种多中心、网络状的空间结构，来化解城市病，促进京津冀协同发展。
其次，有序地疏解北京的非首都功能要控制增量、疏解存量，进行全方位疏散。制造业、物流业等产业，尤其是制造业，应该向唐山、河北南部疏散。北京市还有其他一些功能，应该向全国其他地方疏散。
魏后凯强调，要把政府调控跟市场的决定性作用有机结合起来。要搞好规范，发挥政府的作用，但是千万不能破坏市场机制的决定性作用。
此外，要优化生产、生活与生态空间，压缩生产空间，增加居住、生活空间，大幅度提高生态空间，使得生产、生活、生态有机协调，形成合理的空间结构。
魏后凯最后建议，学习荷兰等国际城市的经验，城市要聚焦，不要搞过多的功能。
今后，北京将作为政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，天津将成为全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区，河北则是全国商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态管理支撑区。
“河北为什么叫产业升级示范区？”北京市产业经济研究中心主任、北京市委专家讲师团讲师张一平表示，河北省几个主要产业的总规模、总产能都是全国第一或第二。比如，钢材生产全国第一，水泥生产全国第一，玻璃生产全国第一，陶瓷生产全国第二，但是它的品种如何，技术进步如何，产业升级如何？要通过技术进步，生产出国民经济所真正需要的产品。
“中央对京津冀的整体定位非常重要，是以首都为核心的世界级城市群。”在张一平看来，今天建设的城市副中心，未来将是中国北方地区一个具有现代化功能的城市群，而不仅仅是一个卫星城。他说，将在北京重点发展的八大产业都是从中科院等大院大所落地到北京的，代表着国家在世界上的竞争力，要把这些产业打造成真正有支撑力的新兴产业，包括新一代互联网技术、新能源智能汽车、通用航空与卫星应用、集成电路、智能制造、云计算与大数据、自主可控信息系统、新一代健康服务等。
同时，《规划纲要》中确定了“三步走”的要求，由三个时点构成：第一个时点是到2017年，有序疏解北京非首都核心功能取得明显进展，其标志之一是北京市四套班子搬迁，标志之二是“三个率先”重点领域取得突破性成效，即交通一体化、生态环境治理一体化、产业转移。第二个时点是2020年，即“十三五”规划完成时，北京的常住人口规模要控制在2300万，目前是2170万，按照这个目标，每年只允许新增人口24.7万，其中还包括每年自然出生人口15万人。第三个时点是2030年，将形成中国经济的第三增长极。
京津冀协同发展为什么在今天成为国家战略？在牛凤瑞看来，它是一个历史发展阶段的结果。京津冀协同发展是中国国内省际之间一种特殊的协调发展问题。京津冀属于同一个地域单元、同一个文化圈，历史上就是一个经济文化区，存在着密切的联系，只是在解放以后，行政区划的壁垒把它人为地割裂了。所以，功能疏解仅是直接目标，长期目标是要解决省域之间的发展壁垒，也就是要解决政府配置资源过度不平衡问题，破解京津冀的发展落差，实现“1+2＞3”。核心问题在哪儿？“在于要由授权经济、审批经济向真正的社会主义市场经济体制转变”，牛凤瑞说。