振兴发展中的国家海洋战略——《海上丝路叙事》系列之十三

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张诗雨

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我国是海陆复合型大国,不仅有960万平方公里的大陆疆域,同时具有300万平方公里的海洋面积。从前几章中能够看出来,我国自古就十分重视在海洋方面的发展,特别是在汉朝、隋朝、唐朝、宋朝和明初等几个时期更是将海洋战略提升到了国家层面,而这几个时期也都具有国力强盛、经济发达、文化昌盛以及政治清明等共同的特点,这也说明海洋战略的强弱在某种程度上也是一个时代的缩影。新中国建立之后,对于海洋的开发与海洋战略的制定一直没有提到一个很好的高度上,只是在局部或是某一领域开展工作,没有形成全局的观念。但近两年,海洋问题逐渐成为人们热议的话题,不论是海洋主权的争端还是海洋经济的发展都成为人们当前十分关注的问题。然而面对海洋的种种问题,我国该如何面对,怎样更好地解决,并形成整体的战略部署,这都是我国当前亟待解决的问题。

中央层面的海洋战略部署

我国一直秉承“主权在我,搁置争议,共同开发”的海洋战略方针,而这一海洋战略方针也反映出我国海洋战略方面的发展方向。从具体内容上来看,我国十二字的海洋战略方针所描绘的目标是实现“共同开发”,与临海国家共同分享海洋资源,达到互利互惠的共赢局面。而达到这一目标的前提是“搁置争议”,在共识下将部分争议暂时搁浅,而不是发展成为战争。但“搁置争议”还有一个根本性的前提就是“主权在我”,只有“主权在我”达成共识才能实现“搁置争议”与“共同开发”。我国应该从政治、经济、文化等多方面进行战略部署,以保障“主权在我”这一根本性的前提能够得到有效保障,同时也能够保障我国经济的平稳发展与转型。
(1)我国海权意识加强,并逐步升级为海洋战略
我国海洋权益的现状堪忧。我国虽然作为一个海陆复合型的大国,但近几百年来一直存在着“重陆轻海”的现象,一方面由于明清时期的闭关锁国政策,另一方面也由于我国古代“自给自足、自安自稳、自保自存”的小农经济思维模式,致使我国至今依然没有将海权意识提高到一定高度上。当前我国海洋权益也存在许多纠纷。《联合国海洋法公约》规定,我国海洋权益包括维护海洋合法使用权、在国家管辖海域行使主权、享有公海的六项自由、军舰享有特殊权利、拥有深海矿区开发权。但从事实上来看,我国并没有真正地享有上述权利或者说没有使用好上述权利,尤其是我国对于具有争议的岛屿缺乏控制力,因此在海洋权益问题上出现岛礁被非法侵占、资源被非法掠夺的现象。而在可预见的未来,我国还将面临较长一段时期的海洋争端频发的局势。
保障海洋权益,坚持和平发展。伴随着马汉的“海权论”、戈尔什科夫的“国家海上威力论”、莱曼的“海上优势理论”等理论的出现与“走红”,以英美为首的资本主义国家和社会主义体制的前苏联,都将海权战略提高至国家的核心军事战略当中。而马汉提出的“海洋霸权优于大陆霸权”的理论更是将这一现象推向高潮。尽管我国奉行“和平发展”的发展战略,不会走向任何一种霸权主义,包括成为海洋霸权国家,但面对霸权主义的威胁和破坏,我国必须重视我国应有的海洋权益,保障我国的和平发展。因此,对于我国这样一个海洋大国来说,只有海洋力量的强大,才能保证我国的强大。首先,我国是世界上拥有海岸线最长的国家之一,并且绝大部分经济发达省市都位于沿海一带,如果我国不重视海洋权益的保护,提高对海洋权益的认识,很有可能会造成严重的损失。其次,我国能源依赖于海上进口与海洋开发。我国是一个能源消耗大国,近百年来陆地资源开发殆尽,不得不通过进口能源以及开发海洋资源来维持较快的经济发展。据国家能源局统计,2013年我国能源进口量约合7亿吨标准煤,其中煤炭进口3.3亿吨,石油进口3.2亿吨,天然气进口527亿立方米,石油和天然气对外依存度分别提高到58.4%、30%。而这些能源的进口主要采用海洋运输的方式,这也成为威胁我国安全的一个主要问题。例如我国原油进口的80%以上都要通过马六甲海峡,而某些心怀鬼胎的国家将这看成控制我国发展命脉的切入点。因此,海洋权益不仅仅是政治问题,更是我国军事、经济、外交等方面的利益集合点。
海权意识逐渐升级为海洋战略。当海权政治已成为全球关注的焦点时,我国也应该从长计议。海权意识的加强让我们清晰地认识到在茫茫大海中我们拥有哪些权益,我们能够通过大海得到什么,同时我们又有哪些潜在的威胁。然而,这仅仅是中国走向海洋的第一步,当我们知道哪些“海域”是我们的时候更要知道该如何发挥它的最大效用。而海洋战略,就是将政治、经济、文化、科技等各种因素完美结合在一起,形成一个有机的整体,从而有效地指导我国海洋事业发展以及保障我国海洋利益的安全。从另一方面来说,海洋战略也是我国国家战略在海洋事务中的运用和体现,是一个集指导海洋经济发展、海洋科技进步、海洋环境保护和海上安全保障等于一身的战略体现。
(2)海洋战略已纳入国家发展战略
党的十八大提出“提高海洋资源开发能力,发展海洋经济,保护海洋生态环境,坚决维护国家海洋权益,建设海洋强国。”正是“建设海洋强国”这一战略的提出,使得我国第一次将海洋战略纳入到国家战略层面上。根据历史和西方国家经验,只有将海洋战略纳入到国家战略层面上,才能保障海洋战略真正的站在一个国家甚至世界的高度上统筹发展,才能真正地保障海洋战略得到实施。
从近几年《政府工作报告》中的变化也能看出我国海洋战略的演变。在2010年、2011年和2012年的《政府工作报告》中并没有更多的涉及海洋问题,仅仅提及海洋经济发展、海洋资源的合理开发与保护以及治理海洋污染等问题,没有形成整体的海洋发展战略的思想。而2013年(十八大思想指导的开局年)的《政府工作报告》中,第一次将维护国家海洋权益提上了日程,这也代表着我国切实开始将海洋战略纳入到国家战略当中。2014年李克强总理再一次在《政府工作报告》中提出建设海洋强国的思想及目标,在2015年和2016年《政府工作报告》中均提及海洋战略和“一带一路”建设,与此同时,我国在2015年3月发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》,在“十三五”规划中明确提出了“坚持陆海统筹,发展海洋经济,科学开发海洋资源,保护海洋生态环境,维护海洋权益,建设海洋强国”,均体现了我国对海洋战略的高度重视。
(3)优化海洋产业经济结构,提高海洋经济在GDP的比重
按照我国国内生产总值产业分类的标准,海洋产业可以划分为海洋第一产业、海洋第二产业和海洋第三产业。海洋第一产业包括海洋捕捞、海水养殖等行业;第二产业包括海盐、海洋油气、海洋船舶等行业;第三产业包括海运、滨海旅游、海洋服务等行业。20世纪初,我国海洋三次产业的结构还处于较为初级的阶段,第一产业所占比重依然较大,第二产业所占比重较小,但第三产业已经占据主要位置。2007年是我国海洋三次产业调整的转折一年,海洋第一产业在三次产业结构的比例中第一次降到10%以下,只占5%。从2007年开始,我国的海洋三次产业的比例基本保持不变,但这并未达到海洋三次产业结构的最优化,依然面临着海洋经济区域发展不平衡,产业结构趋同,传统产业粗放型发展,高能耗产业占主要海洋产业比例过高、增速过快,海洋环境继续恶化,近岸海域污染严重等问题。因此在未来的海洋战略部署中,我国依然要继续深化三次产业的调整,优化三次产业结构,提高三次产业结构的质量,做到真正的全方位的优化。
海洋经济在海陆复合型大国中GDP所占的比例,往往能看出这一国对海洋的重视程度以及开发利用程度。我国作为典型的海陆复合型大国,海洋经济在GDP中所占比例在近十年中具有较大的变化。我国在21世纪初海洋经济仅占GDP总量百分之三点几,2005年才达到4%。不过从2006年开始,我国的海洋经济突飞猛进,仅一年时间就将海洋经济所占GDP的比例提升到10.01%。并且在接下来的七年中一直保持着10%左右的水平。2012年,《全国海洋经济发展“十二五”规划》的出台进一步指出“海洋经济总体实力进一步提升。海洋经济平稳较快发展,海洋经济增长质量和效益明显提高。海洋生产总值年均增长8%,2015年占国内生产总值的比重达到10%”的总体目标。并将提高海洋经济占国内生产总值的比重作为重点目标。2013年,中国国家海洋局海洋发展战略研究所发布了《中国海洋经济发展报告(2013)》,根据报告内容预计,到2020年,我国海洋生产总值占GDP比重达到12.44%;到2030年,占比将进一步上升至15.49%。从种种迹象表明,海洋经济占GDP比重不断提升是未来海洋经济战略发展的重要主线。
(4)遵从依法治国的方略,构建依法治海体系
1997年9月,党的十五大报告提出“实行依法治国,建设社会主义法治国家”以来,我国一直致力于法治国家的建设。2012年,党的十八大报告再一次就依法治国的方略提出“全面推进依法治国”的重要任务。海洋法作为我国法律体系中的重要部分,势必将遵从依法治国的基本方略,进行大踏步式的前进,弥补当前法律体系的不足甚至空白,这不仅符合党和国家的发展战略,同时也符合人民的根本利益。从建国以来,我国共出台了《中华人民共和国领海及毗连区法》《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国海域使用管理法》四部海洋基本法,《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《中华人民共和国海洋倾废管理条例》《铺设海底电缆管道管理规定》《中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定》和《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》五部行政法规以及30部地方法规。
从表面上来看,似乎我国海洋方面的法律法规还比较健全,但从实际来看,我国海洋方面的法律法规在很多方面还属于空白,例如,在领海基点岛和珊瑚礁岛的保护法方面,我国还没有明确的法律法规的出台,但领海基点岛和珊瑚礁岛的保护对于我国的领海主权具有极其重要的意义。另一方面,即使出台的法律法规也存在界定模糊、力度不足、操作性差、管理性法规缺乏等问题,例如现行的《海洋环境保护法》中仅在第六十六条对船舶造成的海洋油污损害制定了相关的民事赔偿责任制度,而对海洋工程、海岸工程等造成的海洋环境污染损害赔偿等问题却没有相关的规定。这就造成了海洋污染治理的司法困难,致使许多环境污染损害赔偿案件不能在法律程序上得到及时有效的审理和解决。又如污染违法成本过低造成了海洋环境质量急剧恶化,按照我国现行的《海洋环境保护法》,海洋超标排污的罚款仍停留在较低的标准上,就像2011年康菲溢油事件,此事件给渤海海域造成了巨大的污染,累积造成5500平方公里的海面污染,其中有840平方公里的海水由一类水质变为劣四类,但根据我国《海洋环境保护法》的规定,国家海洋局对康菲石油中国有限公司仅作出20万元人民币的行政处罚。而同年巴西也发生了类似的事件,但巴西环境协会却对肇事公司开出了2750万美元的罚单。因此,加快海洋方面的立法和修改势在必行,这不仅是海洋发展战略的重要一项,更是国家发展和人民安康的重要保障。
(5)以文化为引领,以教育为方法,提高全民海洋素质,培养高素质海洋人才
由于近几百年来“重陆轻海”的原因,我国人民对于海洋的问题往往不够敏感甚至忽略。但近几年,由于我国领海主权频频遭到破坏以及海洋事件频发,国人对于海洋的概念渐渐觉醒,开始越来越重视海洋,但我国当前在海洋人才方面以及全民海洋素质方面面临着诸多问题。首先,我国是拥有13亿人口的大国,人口基数庞大,另外在全国产业链当中海洋相关的产业占据三分之二,而据国家海洋局的统计,2013年全国涉海就业人员为3513万人,尽管涉海就业人数基数大,但所占比例依然较小。其次,在现有的涉海人员当中,存在高层次人才短缺、创新能力不足、人才结构性矛盾突出、海洋人才发展环境不完善等问题。第三,我国人民的海洋基础素质差、海洋知识匮乏加之海洋基础教育和继续教育薄弱,致使我国全民海洋素质提高缺乏基础和保障。
因此,在“大力建设海洋强国”这个新的机遇期,我国应该把海洋战略的一个立足点放在提高全民海洋素质和培养高素质海洋人才方面上,只有全民海洋素质的提高才能加快海洋强国的建设,只有高素质海洋人才的比例提高,才能切实加强我国海洋方面的竞争力。在提高全民海洋素质和培养高素质海洋人才方面上,首先,要以海洋文化为引领,在复兴我国古代海洋文化的基础上,学习、吸收其他海洋强国的先进文化。其次,以教育为方法,通过提高海洋高校的教育水平、加强基础教育阶段的海洋教育、开设海洋方面的公开课等方法,从基础开始提高全民素质,在专业领域培养高素质人才。

地方层面的海洋战略部署

近年来,海洋问题已经成为我国发展的重中之重,正如2014年《政府工作报告》中提到的“海洋是我国宝贵的蓝色领土,要坚持陆海统筹,全面实施海洋战略,发展海洋经济,保护海洋环境,坚决维护国家海洋权益,大力建设海洋强国”,这标志着中央层面的海洋战略部署已经逐渐浮出水面。因此,在中央政府对海洋战略部署大力开展的同时,地方政府也应该在中央整体的战略部署下,结合自身实际情况,制订地方层面的海洋战略部署。
(1)完善各地方海洋规划体系
当前,各地方相继出台了海洋规划,但尚未形成科学完整的海洋规划体系,面对这一情况,我国地方政府应该在中央层面的海洋战略部署下,根据海洋区域、海洋空间及海洋专项等方面进一步完善整体海洋规划体系。为此,“十三五”规划中提出:“深入推进山东、浙江、广东、福建、天津等全国海洋经济发展试点区建设,支持海南利用南海资源优势发展特色海洋经济,建设青岛蓝谷等海洋经济发展示范区”等一系列海洋发展的规划部署。
全面制订海洋区域规划。海洋区域规划是总体规划在特定区域的细化和落实,是加强重要区域开发及保护的总体布局。根据我国的海洋区域特点,我们把它划分为黄海、渤海、东海和南海区域;而根据在内海领海、专属经济区、大陆架、两极、国际海域和公海内权利的不同,可以由内海、领海海域开发利用规划、专属经济区和大陆架区域规划、公海和国际海域区域规划等构成。
合理制订海洋空间规划。海洋空间规划是以各海域空间上的不同进行规划的,具有基础性及约束性的特点。目前,海洋空间规划由海洋功能区划和海洋主体功能区规划构成,其中海洋功能区划明确了海域的功能和用途,海洋主体功能区规划明确了海洋开发的秩序、区域政策和绩效评价。按照这种方法进行规划,各沿海地方政府就可以根据其沿海功能的不同进行规划,根据不同的功能制定开发的顺序,制定不同的层级进行规划,避免出现功能混乱而缺乏有效的规划。
科学制订海洋专项规划。海洋专项规划是以海洋行业某种特定的领域为对象,科学地进行海洋开发、利用和保护为目的。例如海洋资源的开发利用、海洋社会经济的发展及海洋生态环境的保护等。海洋专项规划是指导海洋领域发展及该领域重点工程的开展及投资安排的整体规划,而地方政府根据各地不同的特点进行海洋专项规划,对自身优势项目进行规划整合,就可以形成一套自上而下合理的规划布局,避免出现因为某项重点工程混乱而引起的资源浪费等情况。
(2)集中集约高效利用海洋资源
我国拥有300万平方公里的海洋面积,海洋资源极为丰富,而集中集约高效利用海洋资源成为了我国海洋面临的海洋难题之一,在解决这个难题的过程中,各沿海城市扮演着极其重要的角色。目前来看,我国沿海各城市已经取得了一定的成绩,但在集中集约高效利用海洋资源上,仍有所不足。以石油、天然气为例,据统计,世界上石油的极限储藏量约为1万亿吨,可采储量3000亿吨,其中海底石油1350亿吨;天然气在世界上的储量为255—280亿立方米,其中海洋储量占据了140亿立方米。我国作为富煤贫油少气的国家,对各国石油的依存度高达50%,对于我国的主权及安全都造成了影响,而海洋资源的开发利用不但能大大减缓资源严峻的情况,也可以对我国的主权及安全问题得到进一步缓解。但我国对于海洋资源的开发还停留在初级阶段,很多的海洋资源还未被利用起来。面对这一情况,各地方政府应在中央战略部署下,发挥各自海洋优势在经济发展的宏观调控作用,对各自海洋资源进行科学配置及合理利用,增强整体海洋资源利用效果,实施差别化的海洋供给,加快海洋资源市场化机制的建立,对新的海洋项目审核、现有项目海洋利用率评估及用海管理等进行加强管理,避免出现资源过度利用或使用不当等情况的发生。
(3)改善各地方海洋生态环境
目前,我国沿海各城市GDP增长很快,但有很大一部分是以牺牲海洋环境为代价带来的高能耗增长,这对于海洋的持续、有效、健康地发展带来了极其不利的影响。以近海渔业及海洋湿地为例,近十几年来,近海和滩涂的渔业逐步衰退,一些经济鱼、虾、蟹、贝类生殖繁衍场所消失,种类、数量锐减,如舟山、象山的渔业资源遭受了严重的破坏,已形不成鱼汛。同时,我国沿海城市区位条件较好的近岸海域已基本用罄,最具现实开发价值的优质海域资源快速消耗,海洋湿地一步步遭受蚕食,其功能逐渐减弱,使海洋生态系统原有的平衡被彻底打破,海洋的自净功能减弱,这些都大大加剧了海洋生态环境的恶化。面对这一严峻情况,各地方政府在战略部署中,应对于海洋生态环境做进一步优化,形成护海、用海、养海一体化的理念。当利用海洋资源时,要考虑海洋资源和环境之间的可持续发展,各沿海城市要严格设置企业入驻资格,对高污染、高排放企业坚决抵制,对非法入海排污企业给予坚决的处罚,不予留情。同时,各地方政府也要进一步加强海洋环境检测工作,对沿海各级海洋环境监测站进行管理及升级,实施生态红线制度,对红线区域内的开发利用进行严格控制,对于已经受到严重破坏的区域、违法违规行为频繁的地区进行区域限批甚至不批,开展海洋修复保护行为,推动海洋生态文明示范区建设,进一步促进示范区创建管理办法和指标体系,完善涉海工程环境保护管理机制,从而达到加强海洋可持续发展的目的。
(4)发挥海洋科技在各地方的支撑引领作用
科学技术是第一生产力,而海洋行业的发展更是离不开科技的发展与进步。目前,我国各沿海城市科技水平参差不齐,以上海、广州、深圳等为首的沿海城市科技发展迅速,但由于成本及地域差异等原因,使得其他部分沿海城市的科技与之相比差距甚远,因此,我国各地方政府应大力发展及引进相应科技,充分将科技利用到海洋的发展中。同时,我国沿海城市应加强科研攻关能力,深入实施海洋科技重大专项,支持企业对现有技术进行创新及开发,加强整治和修复关键技术的集成和攻关;沿海城市也要加强科研成果的转化推广能力,进一步将海洋相关技术示范推广,将科技与生产之间的关系紧密融合起来,例如完善现代渔业产业技术体系,加强水生动物疫病防控工作等;沿海城市加强海洋科技队伍的建设,培养和引进海洋科技人才,例如加强海洋生物医药等领域的应用研究,从而达到全方面促进海洋产业转型升级的目的。
(5)加强地方海洋执法能力
目前,我国个别沿海城市仍然存在走私、贩毒、违法围填海等一些违法情况。针对这一恶劣情况,我国各沿海城市要把加强海洋执法能力作为重点,着力于加强海监执法能力。首先,对各类违法犯罪行为加大专项执法力度,积极防范海上风险,涉海突发事件应对预案要尽力完善。同时,组织联合执法、交叉执法等,对犯罪行为依法惩处,决不能姑息,从根本上杜绝此类行为。其次,将现有针对于犯罪行为的惩罚力度继续提升,完善海洋灾害和环境事件预报减灾体系。如继续开展“海盾”“碧海”、海岛保护等专项执法行动,全力遏制非法围填海行为。再次,开展对用海项目、无居民海岛开发等于海洋相关项目的执法检查。最后,要继续推进加大力度加快沿海城市的执法基地建设,提高执法装备水平,确实保障海洋执法能力的提升。(参考文献略)

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