欧阳慧
推进有条件的农民工群体在城镇落户是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措，也是以人为核心的新型城镇化的关键环节。党中央、国务院高度重视有条件的农业转移人口进城落户，习近平总书记在十八届五中全会上就“十三五”规划建议所做的说明中指出“户籍人口城镇化率直接反映城镇化的健康程度”，李克强总理在多个场合要求加快推进“1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户”，“放宽城镇落户条件”。近年来，《国家新型城镇化规划》《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》《中华人民共和国经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等多个文件对“放宽农业转移人口进城落户门槛，促进农民工市民化”进行了战略部署。然而，从多地调查中发现，户籍制度改革落实不甚理想，各地农民工落户通道依然不畅，玻璃门、旋转门、弹簧门等问题较大程度存在，严重制约户籍城镇化率的提高，落户的“隐形门槛”突出。
多重“隐形门槛”导致农民工落户城镇“有心无力”
（一）一些大城市及外来人口密集地区实行的“积分落户”制度以“指标分值+落户指标”构筑农民工落户的高门槛
“积分落户”起源于中山市小榄镇，后来先后推广到中山市、广东省以及全国的大城市和外来人口密集地区。截至目前，据不完全统计，我国至少有30多个城市实行了“积分落户”制度。“积分落户”制度把个人素质、参加社保、社会贡献、住房、纳税等几十项指标作为农民工落户的准入条件，表面上拓宽了原有落户的单一渠道，但积分指标分值设置及户口指标控制却使真正的农民工在这些城市落户几成“奢望”。
一是指标分值设置的人才指向，使农民工的积分难以与高学历、高技术人才“比拼”。“积分落户”制度是在落户指标控制下按照分值由高到低确定落户人选，针对的是城市所有外来人口，不仅包括从农村流入的农民工，也包括大中专毕业生、高技能人才。从设置指标的分值来看，各地把人才作为最重要的评分指标，高学历、高技能人才所设分值远远高于一般农民工，使一般农民工的积分难以与高学历、高技能人才“比拼”。如广东省规定初中分值5分，高中或中技、中职分值15分，而本科及以上分值却高达80分，高学历与一般学历巨大分值差使学历不占优势的农民工几乎被排斥在落户之外。
二是指标控制的“安全阀”功能，使城市有条件将一般农民工“二次”排除。“积分落户”制度是一种“指标控制+门槛积分”的落户模式，是我国原有落户计划指令下的一种改进，在制度设计上，谨慎地给“积分落户”安上一个能灵活调节“出水量”的“安全阀”，即当地政府可根据落户计划指标随时调节入户的“阀门”。受地方利益导向的影响，城市政府可通过“阀门”再次将学历不占优势、技术一般的大多数农民工排除在外。如北京市提出积分不设上限，积分再高如果在当年公布的落户指标范围之外也不能落户。即使实施“积分落户”较早的东莞市，2010-2014年，五年时间通过积分落户3.6万人，年均落户7200人，仅占全部外来人口的0.1%；而东莞大专以上学历的外来人口就占10%左右，按照这样的速度要完成大专以上学历的外来人口落户就需要几十年，农民工更是难上加难。
三是办理积分材料的“高成本”，让农民工“望而生畏”。在调查中发现，“积分落户”申请材料达到几十项，涉及的部门达十几个。不少人反映，即使申请人马不停蹄地去办理这些证明，也需要一个人反复奔跑几个月，而且各种证明材料难办理、政府部门办事员“脸难看”时有发生。此外，大部分城市的积分落户证明材料，要求专业技术资格证书等，需要培训、考试才能拿到，相应的培训费、考试报名费也不容忽视。
（二）不少地方对“合法稳定住所”的具体规定成为农民工落户难以逾越的“门槛”
合法稳定住所、合法稳定职业是户口迁移的基本条件，中央多次强调“合法稳定住所”含租赁，不少地方对“合法稳定住所”的具体规定却使“合法稳定住所”成为农民工落户城镇难以逾越的一道门槛。
一是将“合法稳定住所”规定为“自有住房”。如江苏省明确，合法稳定住所指在城镇购买、自建、继承、受赠的产权房和政府提供的保障性住房，并不包括租赁住房。
二是将“合法稳定住所”规定为“能提供房产证明或需相关部门备案的房屋租赁合同。这种规定在我国多个城市普遍存在。很多农民工虽然在就业地租房多年，但大多数业主为规避“租房税费”而对合同备案采取“消极抵抗”政策。此外，不少农民工居住在“城中村”的小产权房，租赁房主也没有办法出示房产证明，更没办法备案。还有部分农民工，居住在厂里的集体宿舍更没办法出示相关证明材料。甚至不少地方，如中山、东莞以“合法稳定住所”条件拓展为农民工子女入学的基准条件，使农民工子女入学也面临障碍。
三是如以租赁住房落户还需要“房主合法固定住所证明及同意落户证明”。在我国大部分地区，即使是县级城市，如河南安国市，也明确要求“合法稳定住所”如果是租赁住房的，同时需要提供“房主合法固定住所证明及同意落户证明”，但现实中房主受多方面的自身利益考虑，很难同意出具这样的证明，更不愿意农民工落户在自己房屋名下。
（三）普遍存在的信息不对称使不少农民工对落户“望而却步”
一是落户政策不跟进。即使2010年以来国务院对户籍制度改革出台了两个文件，对落户政策有了较大的放宽，但搜索相关政府网站发现，不少城市，甚至是一些中部地区的县（市），实施的还是10多年前的落户政策。此外，到目前为止，2014年7月《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》颁布以来，仅有山东、河南等少数省份的地（市）一级出台了相应的实施方案或实施细则，而大部分省份的地（市）一级还没有出台相关实施性文件。
二是落户信息繁琐且不对称。调研中发现，落户方式多样，落户政策繁多，各地审批条件和程序各异，信息不对称现象突出，很多符合申办当地户口条件的农民工对如何解决户口这一民生问题大多陷入“不摸门”：不知道到哪个部门去申办，也不知道自己是否符合条件，需要经历什么样的程序，甚至不知道如何获取这些信息。通过对部分城市的政府网站搜索发现，无论是政府网站，还是公安部门网站，落户信息少、位置不醒目，公安部门热线电话渠道也很难打通。有些城市即使有落户信息和程序，也只是局限在本地人迁移或人才落户等方面，对农民工落户渠道信息很少，甚至不涉及。
一分部署，九分落实，打通农民工落户的“最后一公里”
2013年习总书记在山东考察时，曾强调“一分部署，九分落实”。2016年1月22日召开的中央政法委会议也明确指出：大中城市要取消落户“暗门槛”。为扎实推进新型城镇化，完成“1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户”目标，需多措并举、综合施策，攻克农民工落户的“最后一公里”。
出台“户籍新政”的实施细则文件，规范各种落户方式的实施范围和落户条件的具体内涵
目前，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》出台两年多了，但由于政策弹性较大，地方政策对相关规定有多种解读，影响了落户效果。一要根据《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》尽快明确各种落户方式的实施范围。我国各地采取的落户方式有多种，有人才落户、购房落户、公务员落户、投靠落户、积分落户等，需要进一步明确各种落户方式的实施范围，对不合理的落户方式进行清理。二要对落户条件尽快明确具体内涵。如对“合法稳定就业”“合法稳定居所”“参与社会保险年限”“居住年限”等关键名词的内涵界定、计算方法等要有明确规定。
（二）出台“积分落户”制度的指导性文件，清理和规范“积分落户”制度
“积分落户”制度为特大城市的农民工打开一道落户的“口子”，但为避免把“积分落户”制度这一民心工程变成了民怨工程，建议国家尽快出台“积分落户”制度的指导性文件，规范其实施范围和实施条件。一要根据“十三五”规划纲要“大中城市不得采取购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制”的要求，加快清理不符合实施范围城市的“积分落户”制度。二要进一步明确城区人口在300万人以上的大城市、特大城市、超大城市才能建立“积分落户”的政策，鉴于我国城市人口规模的统计口径和数量有一定的争议，建议明确我国实施“积分落户”的城市名单。三要规范积分落户的指标管理和分值设置方法，对落户指标以相对值设定下限，并适当降低不同学历、不同技能之间的积分差距，鼓励逐步放宽积分条件。
（三）应对“玻璃门、弹簧门”现象，构建全国公开统一的户籍迁移平台
各地户籍政策内涵、流程、要求等差别较大，滋生了落户的“玻璃门、弹簧门”问题。未来应注重应用互联网技术，构建全国公开统一的户籍迁移平台。该平台的核心功能主要包括以下几个方面。一是各地户籍迁移政策的“一站式”公开。公布各地户籍迁移方式以及落户政策的标准化条目，形成若干政策套餐，各地结合自身实际按规定选取套餐类型，减少户籍政策的碎片化。二是各地落户的“一站式”申请和办理。有落户需求的农民工可以在该平台上查阅所有地区的落户流程及要求，可以在线填写表格、上传证明等，让农民工不用耽误上班时间即可完成户籍申请、办理。三是各地落户进展的“一站式”监督。各地定期将办理户籍人数、申请－批准率、服务和便利内容等在该平台上进行公开，接受社会监督，中央政府有关部门可依托该平台对此进行检查评估。
（四）强化城市政府的主体责任，建立对各地户籍制度改革的督促检查机制
我国的户籍制度改革是中央出大的政策方针，具体的管理职能在地方。在现有制度安排下，考虑到地方政府要为户籍制度改革特别是农民工落户付出一些成本，受地方政府较强的自利性影响，地方政府会从减少成本的角度出发，尽可能对落户政策落实不力，从实践中来看突出表现为以下三种现象。一是“看”，地方不是积极落实贯彻落户政策，而是按兵不动，等着其他省市先落实，看看其他省市是如何落实的，或者等中央一再催促之后再落实。如国务院颁布“户籍新政”近两年了，在省（直辖市、自治区）一级的实施意见也没有完全出台。二是“拖”，户籍政策出台后，有些地方拖着不办、不落实，如江西某县还在实行2006年江西省出台的户口迁移政策。三是“歪”，落实落户政策时打折扣，甚至曲解落户政策，如某些城市将落户的“两稳定”基准条件延伸到居住证。鉴于此，建议中央进一步强调推进有条件的农民工落户城镇的国家意义和实现城市远期发展的人口价值，加快对各地落实“户籍新政”情况开展监督检查，建立各地定期上报户籍城镇化率完成情况制度，并建立责任机制。
作者单位：国家发改委国土开发与地区经济研究所