本刊记者 姜 巍 张菀航
据河北省邢台市委对外宣传办公室官方微博消息，7月23日上午，邢台市防汛抗旱指挥部办公室召开抗洪救灾新闻发布会发布，灾情涉及21个县市区，受灾人口达103.4万，截至7月23日9点，因灾死亡25人，失踪13人。其中开发区死亡17人，失踪1人，邢台县死亡4人，失踪11人，内丘县死亡3人，临城县死亡1人，失踪1人。同时，官方公布了遇难者及失踪人员名单。而在灾情初期，当地政府有关人士发布的“没有人员伤亡”的信息，将此次洪灾事件推到舆论的风口浪尖。
国务院发展研究中心社会发展研究部巡视员、研究员林家彬，北京航空航天大学高等教育研究所教授张海英在接受《中国发展观察》采访时表示，透过近期的一些突发公共安全事件，需要深入反思我国应急响应机制存在的问题，借鉴国际先进经验，对其加以改进和完善。
邢台洪灾为何引发轩然大波？
被问及如何看待由于未及时公布公共安全事件真相而引发社会恐慌时，林家彬表示，此次邢台洪灾事件中，当地政府有关人士发布的错误信息成为社会热点。无论该发言人出于何种动机，发布错误信息的后果都是严重的，损害了政府的公信力。
《中华人民共和国突发事件应对法》第63条规定：“迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的”，要“根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。“地方政府在公共安全事件的信息发布工作上应吸取教训，当信息掌握尚不充分时不要为急于‘安抚民心’说过头话，而应掌握几分事实说几分话。过头话被证伪之后将导致更严重的灾区社会心理恐慌。”林家彬说。
“邢台洪灾的悲剧，暴露出的问题是，地方政府危机意识不足，缺乏将百姓的生命安危放在头等位置的治理意识。”张海英进而指出，此次受灾严重的大贤村，由于相关灾害的预警未得到足够重视，很遗憾地失去了这么多宝贵的生命。这是作为一个成熟的现代社会不应该发生的，政府应该深刻反省。
我国应急响应机制存在瑕疵
2007年8月30日全国人大通过的《中华人民共和国突发事件应对法》，是目前我国关于公共安全事件的最高层级法律依据。该法将突发事件定义为：突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
林家彬指出，从时间顺序上看，当公共安全事件发生以后，相关部门应当采取的应急响应措施包括：开展紧急救援，防止公众生命财产损失的进一步扩大；了解事件详情，并以权威方式发布事件的真实信息；进行事件善后，对事件中受到损害的群体进行救助、援助或补偿，开展恢复重建等工作；详细调查和分析事件的成因，总结应对的经验教训；如果事件成因中包含人为因素，须启动问责程序。
“今年发生的一些公共安全事件表明，虽然我国在形式上已经形成了‘横向到边，纵向到底’的应急预案体系，但在基层操作层面，应急预案还未能真正发挥作用。”林家彬说，最大的问题是应急预案没有经过测试和演练，“备而不练，一编了之”。这样的预案是“假”预案，一旦真正发生事件便难以应对。此外，他还强调，许多公共安全事件是由于日常工作没有做好造成的。如果平时对安全隐患做到定期排查、及时清除，如天津港爆炸事件、深圳光明新区滑坡事件等本可以避免，邢台洪灾也不至于造成如此大的人员伤亡。
张海英进而指出，不只是此次邢台洪灾，近期肆虐我国长江流域大部分地区的水害问题，可看作是对社会公共管理、公共灾难防治及善后工作的一种考验，同样也是衡量和评判政府，特别是地方基层政府公共管理理念和机制的考卷。“在政府交出的这份考卷上，首先反映出地方政府的基层公共管理在治理理念上的误区和缺失。地方官员应明确为谁服务、为谁负责。”张海英认为，就目前看来，这份考卷的成绩不甚理想。这一评价基于两方面，一是政府应对突发公共事件的观念和态度，二是相关制度和机制在具体操作层面上的表现。
尤其在操作层面，这份考卷就显得更不尽如人意。张海英表示，“应对突发的重大公共安全问题，仅仅依靠政府的力量远远不足，还需要公众的力量以及各种社会力量的介入，三者联动是非常必要的。”
这里提到的社会力量主要涉及志愿者团队。据张海英介绍，我国目前在公共安全管理方面的志愿者团体得到了很大的发展，但在志愿者队伍的宏观层面管理上，以及对专业技能的培训、体制的合理化上，还存在诸多不尽如人意的地方。比如，发达国家来自于普通公民的志愿者，他们的社会服务意识，志愿者团队的专业化程度，以及保障志愿者团队高质量、高效率发挥社会服务功能的相关法律、制度都已处于比较完善的地步，志愿者在突发自然灾害救助和社会公共安全救援方面处于举足轻重的地位。志愿者社会服务的水平和质量已成为衡量一个社会文明程度的重要标志。在日本，突发事件一旦发生，志愿者会以最快速度集结起来，并且以人道主义的贡献精神和专业化的技术配合政府为社会民众提供支持和服务。志愿者工作所覆盖领域之广泛，触及的层面之深入是令人注目的。而反观国内，在志愿者相关法律制度的建设、完善及相关政策、监管制度的建立上相对滞后，并没有跟上志愿者群体“遍地开花”的局面。“因此，通过此次水害，我们也应考虑，除了政府自身的救援能力需要不断提升以外，面对在社会力量介入，特别是志愿者团体力量参与方面的问题，还有待从教育层面、法律制度层面加以思考与改进已刻不容缓。”
日本经验值得借鉴
日本是自然灾害频发的国家之一。经历众多的灾害，已在公共管理层面积累了丰富的经验和教训。围绕防灾、减灾、救灾，政府主导，社会力量介入，民众通过各种形式的教育活动，建立起较高的防灾意识和正确的认知，具有良好的主体意识、自治能力和社会责任，形成防灾减灾的良好机制。
张海英在采访中谈到了自己在1995年阪神大地震时的亲身经历。地震发生后，日本新闻媒体迅速作出反应，及时报道地震地点、震级及震源深度等信息。半小时之内，陆续有地震倒塌、失火现场的画面传送过来，民众可以在电视上实时获取灾情和相关信息。
另外，日本学术界的责任和担当也令人钦佩。地震发生后，正在大学研究生院学习应用社会学专业的张海英，亲眼目睹和感受了日本学界如何迅速从专业的角度、学术的层面，对灾害发生的原因，人和环境的危害，及社会公共管理方面的问题作出及时、专业性的甄别和判断。地震发生后的第二周，相关专业的教授便带领学生到神户地区做调研，主要是从社会学的层面去了解倒塌的房屋与居民家庭的经济收入、社会阶层之间的关系，以及社会生活基础设施的破坏程度与地方行政管理之间的关系等问题。通过对调研数据的整理和分析，调研成果很快成为政府政策调整和立案的具有学术分量和科学性的依据。日本学术界的“接地气”，对社会问题的责任和担当值得我们学习与思考。日本公共政策制定、调整与完善中，学术界研究成果的权威性显而易见，其政策的科学性也由此得到保障。
“公共治理应该是一个机制，并不只是政府的作为，现代社会政府的政策制定或是公共治理过程中，政府、学界、媒体之间的关系处理方面还有许多值得我们思考的问题。”张海英表示。
林家彬也告诉记者，日本对防灾减灾宣传普及活动非常重视，有许多制度化而又丰富多彩的形式。他从四个方面对此作了介绍。首先，众多的宣传活动日。日本于1982年5月由内阁做出决定，将每年的9月1日定为“防灾日”，8月30日到9月5日为“防灾周”，在此期间举办各种宣传普及活动。除此之外，还有每年两次的“全国火灾预防运动”（3月1日和11月9日）、“水防月”（5月或6月）、“危险品安全周”（6月第二周）、“雪崩防灾周”（12月1日到12月7日）等。采取的活动形式有展览、媒体宣传、标语、讲演会、模拟体验等。
其次，在学校开展防灾教育。1995年阪神大地震发生后，日本更加重视在学校开展防灾教育，文部省（现文部科学省）号召各地中小学都要开展防灾教育，并组织编写防灾教材，分发给各个学校。2000年编写了一套面向小学低年级学生的教材，名为“思考我们的生命和安全”。
再次，促进居民自主防灾组织的形成。目前在日本3252个市区町村级行政区划中，有2472个拥有居民自主防灾组织，总数接近9.7万个，按全国总户数统计，有56.1%的家庭加入其中。这些自主防灾组织平时开展防灾训练、防灾知识普及、防灾巡逻等活动，发生灾害时进行初期消防、引导居民进行避难、救助伤员、搜集和传递信息、分发食物和饮用水等活动。阪神大地震后，日本提倡“自救”“共救”“公救”的原则。即灾害发生后首先是居民的“自救”，然后是邻里和社区的“共救”，最后是政府的“公救”。居民自主防灾组织的日常活动对于提高居民的自救能力具有不可忽视的作用，当灾害发生后居民自主防灾组织就是开展共救活动的重要主体。
最后，开展多样化的防灾训练。每年日本各地都根据当地的具体情况（多发灾种），开展多种形式的防灾训练。如2000年，共有495万人参加了各地方举行的防灾训练活动。另外，首都圈的7个地方政府共同签署了“七都县市灾害时相互援助协定”，每年针对如何开展相互支援进行演练。阪神地区的9个地方政府自1995年阪神大地震发生以来每年也都进行联合防灾训练。
林家彬表示，从上述日本经验中也可看出，在公共安全事件中公众参与是十分重要的，特别在灾害发生的初始阶段，居民的自救和共救是最为重要的救援活动。而到了中后期，以志愿者形式为主的社会力量参与救援和灾害重建则是政府职能的重要补充。要使这种公众参与能够形成并有效发挥作用，平时的宣传普及、居民的组织化、居民自治意识的培育都是不可或缺的。
“值得关注的是，非政府组织（NGO）的角色同样不容忽视。”张海英直言，突发事件发生后，民众和政府之间缺少沟通的环节，而这一中间环节应该是NGO，其应成为连接政府和民众间的纽带。她表示，实际上，无论是从情感、对法律制度的理解，以及提升民众对国家政策理解能力等方面，这一中间环节十分重要。因为政府不可能实现“一竿子插到底”，NGO在其中可发挥不可代替的作用。“因此，在社会治理方面，我们应该有目的、有针对性地去参考和借鉴发达国家在NGO建设方面的有益经验。”张海英建议。
“此外，对于公共安全事件，还需要从国民素质、教育以及社会公共治理和教育间的关系去审视这一问题。”张海英认为。国民素质，其实关系到国家在处理公共突发事件时，整个救灾防灾及灾后重建的结果。国民素质同教育密切相关，在这方面我国依旧面临着棘手的问题。教育是一个社会行为，不是真空的、孤芳自赏的东西。每个人都处在狭义的教育和广义的教育当中，一个人的成长同广义和狭义的教育都有着密切的关系。现在人们往往把教育狭义地理解为学校教育，学校教育则更多以应试教育为主导，教育内容与社会现实、生活现实相脱节的现象比较普遍。学校教育、家庭教育和社会教育并未融为一体。从当前媒体净化程度可以知道社会对于教育这一责任承担得如何。“所以，若从狭义的教育和广义的教育对国民素养的形成上所承担的责任来看，我国还存在诸多问题。”张海英表示。
日本民众始终对政府的公共治理秉持着密切的观望和审视态度。日本民众认为，政府作为一个公共服务部门要做好服务，民众有权评价政府作为的好坏。每当出现重大灾害事件后，日本政府会快速作出反应，针对问题及时反省、调整，对以往的制度和法律提供新的补充。张海英进而呼吁：“我们应该承担起作为公民的责任，去审视和监督政府作为。”