本刊记者 张 倪
近日，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（下称《意见》），对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出总体部署。
这是国务院第一次比较系统提出从事权和支出责任划分即政府公共权力纵向配置角度推进财税体制改革的重要文件，是当前和今后一个时期科学、合理、规范划分各级政府提供基本公共服务职责的综合性、指导性和纲领性文件。
那么，《意见》具体提出了哪些改革措施？为什么要从财政事权入手推进事权划分改革？今后在财政事权和支出责任划分改革推进过程中，还将面临哪些难点与问题？就此，《中国发展观察》记者采访了几位权威专家。
规范央地财政关系已刻不容缓
中央与地方事权和支出责任划分是理顺政府间财政关系的前提和基础，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。党的十八届三中、四中、五中全会明确提出了建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任，推进各级政府事权规范化、法律化的要求。2014年6月30日，中共中央政治局会议讨论通过的《深化财税体制改革总体方案》更是明确了改进预算管理制度、深化税制改革、调整中央和地方政府间财政关系三大改革任务。
“与税收改革、预算管理改革相比，优化政府间财政事权和支出责任划分改革的启动是比较晚的，这亦充分表明这一领域改革涉及利益关系的复杂性。”国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张俊伟近日在接受《中国发展观察》记者采访时表示。
从财政事权和支出责任划分的改革历程看，国务院参事、北京市政协常委、中央财经大学税务学院副院长刘桓在接受《中国发展观察》记者采访时指出，改革开放以来，中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、包干制，再到分税制财政体制的变化，财政事权和支出责任划分逐渐明确。
1994年，我国实行了财税联动改革，在税收体制改革领域推出了增值税、营业税、消费税、企业所得税、个人所得税。财政体制改革方面也与之相呼应，实施了分税制改革和中央对地方的转移支付制度等，初步构建了中国特色社会主义制度下中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架，为我国建立现代财政制度奠定了良好基础。尽管受当时以及实施过程中一些客观条件的制约，改革框架稍显粗糙，但总体来看，税收体制改革和财政体制改革这“两个轮子”的转动速度基本一致。
“但时至今日，回首来看，这两项改革已有所背离。其中，税收体制改革进展较快，而财政体制改革不仅进展缓慢，更衍生出一系列问题，对改革产生了滞后效应。”刘桓强调，近年来，随着“营改增”等政策的推出，财政体制改革重新调整，规范央地财政关系的任务已刻不容缓。也因此，在此时间节点出台《意见》，对于我国经济体制改革尤其是财税体制改革起到尤为关键的支撑作用。
中国财政科学研究院院长刘尚希也表达了类似观点。他在接受《中国发展观察》记者采访时强调了《意见》的三方面重要意义：
首先，《意见》充分体现了创新性，它既是对十八届三中全会要求的具体落实，同时，在表述方面又与十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）有所差异。《决定》中提出“事权与支出责任相适应”，而《意见》则落在“财政事权与支出责任相适应”。这两方面相适应，就必须通过财政事权与支出责任划分的改革去实现。对此，《意见》特别强调了中央与地方以及地方各级之间的财政事权以及支出责任应如何划分。这充分体现了其创新性，根据我国国情，从当前改革的实际出发，抓住“财政事权”，推动中央与地方财政关系的改革。
其次，《意见》具有较强的针对性。“财政事权”是从改革的可行性和可操作性层面考虑，提出的一个新概念，其与“事权”有所区别。与财政经费支出没有直接关联的事务暂时未被纳入此次事权划分范围内。
此外，《意见》明确了当前财政事权和支出责任划分的方向和框架，旨在完善国家纵向治理结构，在预防和控制治理失灵风险方面具有重大意义。具体从财政支出的占比来看，上世纪90年代，中央财政支出占比约为30%，如今其占比低于5%；而地方财政支出过去占比约70%，现在已超过85%。由此可见，地方现在做的事情越来越多，这也反映了事权履行的重心是下移的。而大量的适合于地方的决策又集中在中央，从而造成了错位。整体加大了治理的风险，将有可能导致国家治理失灵。《意见》突出强调财政事权和支出责任的划分，旨在完善国家的纵向治理结构，能够预防和控制治理失灵的风险。
从财政事权与支出责任划分原则层面来看，刘尚希分析认为，西方国家大多是按照事权项目来划分。在西方国家，中央与地方之间、各级政府之间的事权交叉性很少，其边界较清晰；而为了与我国政策架构相适应，我国的事权划分整体上则是按照事权要素进行的。事权要素包括决策、执行、支出责任和监督。总体体现为中央决策、地方执行的格局。
“因此，严格按照中央和地方以及地方内部各级政府的能力进行事权划分，也成为我国财政事权与支出责任划分的一项重要原则及基本特点。”在刘尚希看来，事权是按照项目来划分，抑或是按照要素来划分，无分优劣，关键是要看实现条件。如今我国面临的问题是，中央决策过于集中，事无巨细、大事小情都集中在中央，而地方决策却没有自主权。在改革和发展层面，对于地方因地制宜和创造性探索形成一些限制。
基于此，《意见》将我国财政事权和支出责任的划分，在现有的按要素划分的基础上进行了调整。具体表现为：从中央角度，过去中央可以执行的事权应由中央来履行，适当上移事权的履行责任和相应的支出责任，即中央的决策权减少，事权的履行增多；从地方角度，要将一些适合地方决策的事权下移，即地方的决策权扩大，事权的履行减少。“这毫无疑问既有利于促进地方因地制宜，进行创造性探索，又有利于避免事权的过度下移而造成超出地方财政能力问题出现。”刘尚希强调。
为何要从财政事权入手？
与中国特色社会主义制度的政治架构相联系，我国中央与地方共同财政事权比其他国家要多得多。而在中央与地方共同财政事权中，有的是由中央决策，让地方执行，继而形成共同事权。在支出方面，有的是明确由中央委托地方去执行的，可以以中央的名义履行事权，中央将需要的钱通过一般性转移支付给地方；还有的是以地方为主，中央鼓励地方去做的，中央也可通过一般性转移支付或专项转移支付去鼓励地方履行好其事权。
此次出台的《意见》明确，“现行的中央与地方财政事权和支出责任划分还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题，主要表现在：政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多，地方没有担负起相应的支出责任；不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多；省以下财政事权和支出责任划分不尽规范；有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。”
刘桓指出，政府间事权划分不仅涉及行政权划分，还涉及立法、司法等广义公共服务部门。我国完善社会主义市场经济制度、加快政府职能转变、推进法治化还需要一个过程，短期内全面推进事权和支出责任划分改革的条件尚不成熟。
因此，《意见》没有沿袭“事权”的传统提法，而是采用了“财政事权”的新概念。所谓“财政事权”，就是和财政经费支持紧密相连的政府公共事务，也就是政府公共管理职能中的执行职能，这样就避开了决策职能和监督职能的划分。
“这样做，一方面有助于聚焦改革重点；另一方面，可以从绩效管理的角度切入推进改革，避免陷入无谓的‘权力纷争’。可以说，从优化‘财政事权划分’再到优化‘事权划分’，体现了循序渐进的改革路径。”张俊伟如是说。
刘尚希对此表示赞同。在他看来，从财政事权入手推进事权划分改革，一是操作性强，二是又能与支出责任紧密联系，更有利于改革的推进。
“我国区域发展不平衡问题始终存在，一些地方财政能力强，一些地方财政能力较弱。在此情况下，中央政府必须去平衡各地方的财政能力，使各个地方公共服务能力不至于差距太大。这亦与五大发展理念中的‘协调发展’和‘共享发展’相呼应。同时，通过此项改革可以为国家创新体系的形成创造条件，也与‘创新发展’的理念相呼应。”刘尚希说。
改革落地仍将是“一场硬仗”
根据《意见》，此次改革的主要内容包括：一是要适度加强中央的财政事权。强化中央的财政事权履行责任，中央的财政事权原则上由中央直接行使。二是要保障和督促地方履行财政事权。要将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的基本公共服务作为地方的财政事权。三是要在现有基础上减少并规范中央与地方共同的财政事权。四是要建立财政事权划分动态调整机制。五是对中央和地方的财政事权要分别确定由中央和地方承担支出责任。六是对中央与地方共同财政事权要区分情况划分支出责任。七是要加快省以下财政事权和支出责任划分改革。
专家认为，中央与地方财政事权和支出责任划分改革涉及众多领域，是一个系统工程，需要统筹设计，稳步推进。对此，《意见》提出了分领域推进的工作安排：2016年选取国防、外交等领域率先启动财政事权和支出责任划分改革。2017－2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。2019－2020年基本完成主要领域改革，梳理需要上升为法律法规的内容，适时制定修订相关法律、行政法规，研究起草政府间财政关系法，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。
对于今后在财政事权和支出责任划分改革推进过程中将面临的难点与问题，三位专家分析认为，主要包含以下三个方面：
首先，中央政府各个部门必须形成改革共识。中央与地方的财政关系涉及中央政府各个部门的职责问题。因此，必须要将中央和地方的财政事权和支出责任的划分细化落实到政府的各个部门，通过共同努力，方能使改革真正落地。仅仅依靠财政部门是无法做到的。
对此，张俊伟强调，今后要坚持科学民主决策，防止出现上级政府“甩包袱”现象。与此同时，改革将遵循“财政事权由中央决定”的原则。上世纪90年代，我国“乱集资、乱收费、乱罚款”盛行、政府“打白条”泛滥，一个重要原因就是“分税制”改革中出现了“收入层层上划、支出责任层层下放”的现象。要避免上述现象的发生，需要在坚持中央政府改革主导权的同时，积极吸纳地方政府代表、专家学者乃至人大代表的参与以完善改革方案设计，以使中央与地方的权利义务关系更加平衡，使改革方案更加平滑。
其次，在形成共识的基础上，中央政府应积极采取行动，明确各个部门的改革具体任务，形成各个部门的财政事权划分任务清单和时间表，从而进一步提升改革的协调性和配套性。“从保证制度安排科学合理性和长远规范性角度看，今后还需进一步明确和细化各个部门的职责分工，要对各个部门权限进行明确界定，必须要细化到中央本级管什么，地方管什么。否则，此项改革的落地将非常艰难。”刘桓强调。
此外，要完善财政治理体系建设，形成真正意义上的地方财税体系。针对地方政府履行财政事权所可能面临的财力不足问题，《意见》提出，要增加对下级政府的一般性转移支付以弥补其资金缺口。由此也产生了新的问题——如何才能确保上级政府的财政资金不会被下级政府挪用到他处？答案是完善财政治理体系建设。“要通过加强人大监督、完善预算管理、加强舆论监督来推动下级政府严格履行法律法规，认真执行党中央、国务院的基本方针和政策。不仅如此，完善财政治理体系建设，也是提高财政法制化水平，防止体制回归的重要制度保证。”张俊伟说。
“中央与地方共同财政事权的划分仍将是今后财税改革推进的难点。”刘桓坦言，表面上看是中央与地方共同财政事权的划分问题，其实背后则是利益集团的博弈问题。任何地方都有其地方利益，都要优先考虑本地的发展。今后在进行全国统一调整过程中，势必会触动某些利益集团，触动某些利益主体的收益。“基于此，今后的调整重点在于中央须切实将一些适合地方决策的事权下移，给予地方更多的发挥自主权的余地，包括给予地方更多的收入自主权等，以实现财政事权和支出责任调整的平稳过渡。”