本刊记者 姜 巍 张菀航
8月22日，国家发展和改革委员会（以下简称“发改委”）印发了《推进东北地区等老工业基地振兴三年滚动实施方案(2016-2018年)》（以下简称《方案》），提出拟于2016年-2018年开工建设的对东北振兴有全局性重要影响的、能够有效补短板和培育新动能的重大项目，共127项，其中主要涉及交通、能源、水利、工业、农业、城乡建设等多个领域。
发改委还称，将研究出台更有针对性、更有力的政策措施，支持和推动东北地区通过改革开放重振雄风。在推动东北地区等老工业基地振兴工作取得阶段性成果的同时，《方案》犹如一剂推动经济发展的强心针，而它到底能起到多大作用，会给依然处于经济下行风暴中的东北等老工业基地带来什么，如何才能更好地落实扶持政策，引起了多方专家学者的讨论。
振兴战略取得实效，但需全面推进实施
自2003年中央提出实施东北地区等老工业基地振兴战略的重大决策，到2015年中央全面实施“新一轮东北振兴战略”，10多年来，东北地区经济与社会发展取得了明显成效。国家发改委宏观经济研究院科研管理部主任、研究员高国力在接受《中国发展观察》采访时表示，首先，在2003年-2010年间东北地区的经济增速高于全国平均水平；其次，国家专门出台资源枯竭型城市转型规划，先后确定了3批69家资源枯竭型城市试点，并给予财政转移支付，有效推动资源枯竭型城市转型发展；再次，落实了一批财政支持的重大专项，包括城区老工业区、独立工矿区、采煤沉陷区的治理项目，促进了东北城市环境的改善和企业的搬迁改造；最后，一批特色优势产业得到培育壮大，辽宁的装备制造业、吉林的轨道交通业、黑龙江的绿色食品加工业发展较快，在全国的影响力和竞争力明显提升。
“经过这些年的改革，东北地区国有企业‘一枝独大’的局面也得到很大改观，初步形成了以国有经济为主体、多种所有制经济共同发展的多元化格局。”中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员魏后凯在接受采访时说，东北地区产业结构转型升级的步伐也在不断加快。他进一步分析，从2010年到2014年，东北地区三次产业产值结构从10.7：52.3：37.0调整为11.2：47.3：41.5，二产比重下降了5.0个百分点，三产比重提升了4.5个百分点，均快于全国的变化速度。
两位专家同时表示，在生态文明建设方面，东北地区也取得了重要进展。高国力指出，地方政府出台东北大小兴安岭、长白山林区生态环境保护和经济转型发展的规划，并配套投入大量资金和项目，推动了国有林场的改革，保障了全国的生态屏障安全。魏后凯则指出，东北地区的空气质量得到明显改善，工业污染物排放量均按照“十二五”减排任务实现下降，市政公用事业和环境保护水平不断提升，植树造林取得了良好的生态效益，自然生态保护工作得到明显加强。
“客观评价东北目前的经济与社会发展振兴，是由于国家制定的一系列针对东北状况的政策、其所处的市场环境及其产业机构的状态形成的。”中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会副理事长兼秘书长陈耀告诉记者，前10年的振兴效果很明显，一方面是由于国家政策推动，还有一部分是市场环境的影响作用。他强调，我们必须要认识到东北振兴战略提出时，正是以新一轮重化工为特征的工业化加速发展时期，所以东北振兴政策正好与这一时期的发展环境相吻合。虽然，当时东北地区发展存在的问题并未解决，但由于这一时期外部形势好，市场需求与产业结构正好匹配，所以成效明显，而我们往往将其理解为政策推动。
陈耀分析，实际上可以看出，虽然中央关于老工业基地振兴的措施（包括体制机制，市场化改革，产业结构的调整升级，对外扩大开放等方面）取得了一定成绩，比如减免国企债务，推动国企轻装上阵解决企业办社会的问题等，但并不彻底。而现在东北经济出现困局，更多的原因应该是累积多年的矛盾在新的市场环境和背景下集中爆发出来。他直言，东北老工业基地振兴存在的最大问题是，政策本身不错，但未得到全面的实施，而推进振兴政策的全面实施是目前最大的任务。
三年滚动方案能否四两拨千斤？
针对这些长期积累的老问题和冒出的新问题，此次《方案》与以往的政策有何不同，其出台对解决这些问题将产生什么影响等问题引发了广泛热议。中国人民大学区域与城市经济研究所教授张可云在接受采访时表示，老工业基地振兴是一项长期工作，《方案》只开出了短期的药方，与过去的政策相比较更具有可操作性，针对性较强。
高国力也表示《方案》有几大亮点：第一，全面系统地将原来分散在各类规划和文件中的重点工作和项目进行了整合梳理，便于全社会统一明确目标和任务；第二，围绕东北振兴的体制机制改革、结构调整、创新创业、民生改善，集中明确整理出若干重大任务和事项，具有很强的东北特色和针对性；第三，将列出的重大事项和任务明确负责单位，形成有关部门分工协作的机制，便于重大项目的推进和协调；第四，进一步将“十三五”细分为三年行动方案，明确前三年的工作重点和目标任务，提高国家有关部门的责任心和紧迫感，也有利于振奋东北地方政府及居民的信心和动力。
魏后凯则指出，该方案主要注重供给侧结构性改革（包括去产能、去库存、补短板，治理僵尸企业等）、综合配套改革（包括政府改革、国企改革和民营企业发展等）、产业转型升级（包括创新创业、新兴产业和高新技术产业发展等）三个方面的改革。
陈耀也特别指出，《方案》提到了深化改革，真正去推动建立符合社会主义市场经济要求的体制机制，真正推动国有企业按照现代企业制度、按照混合所有制的形式去改革。如何去改？《方案》也给出了答案。一是，东北地方国企应该用更大的能力推动改革；二是，政府应按照“放管服”方面去推动体制改革，提高服务意识和效率，营造好的营商环境，真正让企业感受到政府在为其服务，把企业重新吸引过来；三是，在市场经济下，非公经济要实现大的发展，微观主体要产权清晰，进一步提高非公经济比例，放开更多的限制和准入门槛，尽早复制上海自贸区负面清单的管理办法，打破“玻璃门”“弹簧门”。
此次《方案》除引发各方高度关注，还出现了“国家又给了东北1.6万亿”的解读。发改委东北等老工业基地振兴司有关负责人表示，1.6万亿元并非国家的“输血式”资金投入，而是包括企业自筹资金、地方政府配套资金和国家补助资金。那么在这种情况下，如何调动地方政府和企业的积极性就变得至关重要。
张可云直言，资金扶持并不是解决老工业基地根本问题的主要办法，资金扶持只能解决暂时困难，要发挥资金的效果就必须有针对性地输血。发挥地方政府与企业的积极性，关键还是在于体制与机制创新。在东北地区形成强大激励是改革的焦点。“要调动地方政府和企业的积极性，还要改变观念，斩断地方和企业的依赖思想、依赖情结。”魏后凯说，要通过中央的奖励和补贴资金，发挥财政资金的激励和导向作用，提升东北地区的自我发展能力。
对此，高国力表示，一要整合地方相对分散的政府部门投资，集中使用发挥地方政府投资的规模效应和杠杆撬动作用；二要提高政府投资的效率，减少中间审批环节，及时将政府投资投入到急需扶持的领域和项目中；三要通过立法加强民间投资的权益保护，切实调动民间资本的积极性，规范引导和扩大PPP投资规模，让民间投资敢于投、放心投。
“这些投资项目如何吸引民间资本参与是关键。”陈耀说，地方政府配套资金和国家补助资金要起到四两拨千斤的作用，属于引导性的资金。能否吸引民间资本的投入，更多的要看其是否有利可图。而政府需要做的就是，让民间资本能够看到投资的前景和未来的回报，并不是拿出一些国有资本不愿意参与的项目对民间资本开放，也就是说“好项目”是一个大前提。
在环境配套方面，陈耀也指出，东北的产业结构面临转型升级，需要培育新兴产业，这就需要好的配套政策和营商环境。比如，生产要素和资源的价格，土地、水电气、劳动力等方面供给问题，均是目前所面临的重大考验。尤其是在东北人口流失情况严重的情况下，如何留住高级技术人才，在待遇、事业、感情上吸引人才成为政府必须要考虑的问题。
正如陈耀在采访中指出的，现在最关键的工作是推进政策的实施，而不是一轮一轮重复去振兴。如何保证政策落地生根，产生实效，变得尤为重要。他坦言，现在东北应找到其陷入困境的根本原因。若是一轮一轮给政策，其病根还是解决不了。过去只讲大政方针，缺乏细则和具体操作方法。现在《方案》列出了项目和工程，规定了时间、责任主体，资金来源、融资结构及保障措施，可操作性强，可以推动其落地。
“国家给予东北振兴的优惠政策其实已经不少，关键在于落实和转化为促进经济增长的动力和实效。”高国力同时指出，一是政策设计要接地气、及时纠偏，政策设计之前做好充分的调研和论证，确保政策设计具有针对性，一旦发现政策难以落地，及时调整和完善；二是政策的执行要严格不走样，加大对不执行政策的惩罚力度，及时将不执行政策的单位和个人列入各类黑名单，提高政策违规的成本；三是政策评估要科学、独立和规范，鼓励更多的国内外第三方独立机构承担政策的评估，切实提出政策的实施成效，及时反馈政策执行方和设计方，形成政策调整的有效机制，大胆地定期对政策进行清理，及时取消一些失效的政策，不断推出各类政策储备包。
魏后凯和张可云也给出了同样的观点。好的政策落地需要地方政府的不懈努力，需要政府把各项改革改到位、改彻底，理顺各种关系，做好产业转型升级，从长远的角度安排地区发展，建立长效机制，让市场机制真正发挥作用。也就是要依靠中央政策的支持，全面深化改革，全面转型升级，促进东北全面振兴。
东北振兴的关键在于敢破敢立
有观点说，东北地区的经济失速表面上是经济质量、经济结构等原因造成的，但观念落后、思想保守仍是重大阻碍。而解放思想的理念、转变观念的魄力和自我修正的能力，才能真正体现“外因通过内因而起作用”，实现东北经济的腾飞。
对此，魏后凯表示，东北是老工业基地，在计划经济时期，长期形成了根深蒂固的计划经济观念，至今仍对东北地区政府、企业和居民产生重要影响。观念落后至今仍然是影响东北经济振兴的重要阻碍。所以，要通过深化改革扩大开放，依靠思想大解放促进大开放、大发展。思想一旦解放，许多问题都可以找到解决的办法。
“东北地区需要继续解放思想、转变观念，迎接更大的挑战和压力。”高国力进一步解释，一是要摆脱“等靠要”的落后思维定式，首先坚持自力更生、奋发图强，看自己在现有条件下能最大程度地做些什么，能做到什么水平；二是要梳理现有的各类政策，不要急于向国家要更多更新的政策，首先系统评估一下国家已经给予东北的政策实施成效，问题在哪里，以后在哪些方面调整政策，哪些方面继续实行已有的政策；三是要从自身做起、从小事做起，从陈规陋习的破除做起，比如东北餐饮的浪费问题，要改变“东北菜”的“豪放”和浪费；又比如东北生产生活占地的粗放低效问题，要严格治理园区、企业、住宅用地的大手大脚。不要总强调东北历史上的贡献和辉煌，不要总抱怨国家对东北的欠账和不公，过去的辉煌不能当饭吃，市场经济就是竞争残酷的、优胜劣汰的，东北的政府官员、企业家以及老百姓都要接受现实、适应现实，进而通过努力改变现实。
陈耀则提出不同的看法。他认为，不是说东北观念落后，而是在旧有体制下，旧有的体制框框不改变，就束缚了创新的思想和创新的能力，而当环境发生改变，思想就会马上产生变化。所以，要在这个方面看到东北的长处、优势以及潜在动能，并且能够把潜在的动能激发出来。这才能对东北振兴发挥更大作用。
“东北振兴的关键在于敢破敢立，老工业基地的振兴是一个长期的痛苦的过程，不能一蹴而就。”张可云强调。
他进而指出，只有在良好的制度下，政策才能发挥作用。东北地区的制度环境有一定的刚性，这同地方经济结构有关。东北地区同其他国家的萧条地区一样存在两个锁定，即制度锁定与路径锁定。所谓制度锁定，即老工业基地的制度具有较大的刚性，改革难度较大；所谓路径锁定，是指地区经济结构与主导产业一经形成很难改变。改革不仅要着眼于转型，而且要有重构的魄力。
与此同时，高国力建议，近期应该在深化国有企业改革、国有林区、垦区改革，军民融合改革、政府行政效能改革等方面重点推进，采取设立试点、实验区、出台专门规划、加强立法保障等举措，推动重点领域改革稳步推进。另外，着力改变东北强政府的劣根性，加大党纪政纪处罚的警示和威慑，增强政府的法治意识、诚信意识和服务意识，重塑东北地区的官场生态，提高政府的形象和效率，为东北全面振兴营造良好的氛围。