本刊记者 张菀航 姜 巍
西子湖畔，一只蝴蝶扇动翅膀，也许它正在为全球发展带来崭新契机。
G20杭州峰会已于9月5日成功闭幕，结束亦是开始，正如习近平主席在闭幕式上所表示，“让二十国集团从杭州再出发”。杭州峰会的“蝴蝶效应”也刚刚启程，其能否不负众望，全球都在拭目以待。
这其中，有一点变化已无需过多时间印证，那就是中国正在稳步强化新角色，在全球经济治理中发挥领导作用，挑起负责任大国应有的担当。
中国引领世界包容性发展
发展中国家蕴藏着崛起的力量，同时，也是未来全球经济发展的希望。正是看到了这一点，中国作为发展中国家同发达国家的“中间人”，积极推进对话与共谋。除G20成员国中的11个发展中国家外，中国作为主席国也邀请了哈萨克斯坦、埃及、乍得、老挝、塞内加尔、新加坡、西班牙、泰国等8国作为特邀嘉宾与会。
由此，杭州峰会成为G20史上有最多发展中国家参与的一次，联合国秘书长潘基文在峰会期间接受采访时表示，“杭州峰会体现出了更大的包容性。”
“作为发展中国家参与最多的G20峰会，杭州峰会是第一次将发展问题作为重要议题之一纳入全球宏观政策协调框架之内。”国务院发展研究中心对外经济研究部副部长、研究员张琦对《中国发展观察》记者说。
国务院发展研究中心世界发展研究所研究员丁一凡在接受《中国发展观察》采访时表示，G20杭州峰会首次把发展中国家的发展议程列入了讨论话题，说明世界经济要走出当前不景气的增长势头，不能只注重G20本身，还需要把眼光放得更远些，看到世界经济中其他经济体的需求，特别是广大发展中国家的需求。“只有把世界经济当作一个整体，促进这个整体的全面发展，才能给发展中国家提供更多的机会，也给发达国家提供更大的市场。”
国家发改委市场与价格研究所研究员、竞争政策室主任刘翔峰进而向《中国发展观察》表示，G20的前身 G7实际上是一种责任分担机制，而G20作为G7的扩大化，作为发达国家与发展中国家开展合作的重要论坛，广大发展中国家能够平等地参与到这一机制中，意味着全球经济治理将以平等为基础，努力促进全球可持续共同发展。
“由世界上最大的发展中国家主办G20峰会，体现了发展中国家引领世界发展的潜力，也体现了中国在当今世界的地位，提升了发展中国家在世界舞台的话语权。”中国人民大学重阳金融研究院执行院长王文对《中国发展观察》表示，“此次接受邀请的老挝、乍得及塞内加尔分别是东盟、非盟及非洲发展新伙伴计划的轮值主席国，哈萨克斯坦和埃及是‘特邀嘉宾’，泰国则是2016年77国集团主席国。中国此举正是说明我们关注发展中国家的利益，要为发展中国家人民带来实实在在的好处，也体现了中国‘达则兼济天下’的理念。”
王文进而谈到，“今年G20峰会来到中国主场，‘包容和联动式发展’成为峰会一大主题，就是要缩小发展的鸿沟，通过实际行动减少全球发展的不平等、不平衡现象，使各国人民共享世界经济增长的红利。同时也说明中国并不把G20视为排他性团体，G20属于全世界，要关注全人类的共同发展。”
对外经济贸易大学WTO研究院院长、教授屠新泉指出，“中国邀请多个发展中国家以及发展中国家集团参与本次峰会，正是向世界表明，中国认为发展才是世界经济的核心议题，只有共同发展、共享繁荣，带动发展中国家的发展，提供世界经济增长新的动能和增量，才能解决当前世界经济面临的诸多问题。”
五个决心彰显中国智慧
习近平主席在峰会闭幕辞中全面总结了峰会所达成的诸多共识，五个“我们决心”彰显了各国携手迎接变革的信念，更有观点称，其同样集中反映了“中国主张”及“中国智慧”。
决心一，即“为世界经济指明方向，规划路径”。其对应成果是通过了《二十国集团领导人杭州峰会公报》。刘翔峰分析道，为应对当前世界经济面临的风险和挑战，G20杭州峰会提出“标本兼治、综合施策”的药方。“治标”，主要是通过财政、货币等政策工具防范和应对短期风险，刺激经济发展；“治本”，重要举措是通过结构性改革挖掘中长期增长潜力。
决心二，即“创新增长方式，为世界经济注入新动力”。其对应成果是通过了《二十国集团创新增长蓝图》。刘翔峰指出，“蓝图”将拓宽跨国科技合作的空间，重点支持领域包括物联网、大数据、云计算、人工智能等，合作范围包括加强标准合作、科技投资、技术转让、信息基础设施建设等，G20将设立一个专题工作组，进一步推动二十国集团创新、新工业革命和数字经济议程。同时，结构性改革是G20实现强劲、可持续、平衡增长目标的关键之一。G20杭州峰会确定了结构性改革的九大优先领域和48条指导原则，通过了包括劳动生产率、就业率等12项指标的评估体系，这将结构性改革与宏观政策创新相结合，加强了各国宏观政策协调。
同样的，在丁一凡看来，“这‘五个决心’中最重要的是创新发展模式，是核心，其指明了未来世界经济应该发展的方向，而未来发展的路径就是要保证创新的落实。”过去的十届峰会，虽然成员国采取措施，制止了全球经济的大衰退，但却没有找到走出经济基本停滞的“药方”。从杭州峰会起，创新将成为未来世界经济增长的着力点，找到了这一方向，未来经济增长才有一定的保证。
决心三，即“完善全球经济金融治理，提高世界经济抗风险能力”。于此，刘翔峰认为，在国际金融治理方面，中国在采取切实措施推动SDR使用范围的扩大，也取得了历史性突破，世界银行SDR计价的债券“木兰债”首发成功，意味着SDR由IMF内部的官方计价单位和政府间的支付手段，开始走进私人主体的投资和交易范围，人民币将在10月1日被正式纳入SDR。中国认识到资本流动是国际货币体系的核心特征，提出改善资本流动的分析、监测，对资本流动过度波动的风险进行管理，也是对过去四十年国际资本自由流动准则进行修正。
与此同时，王文表示，本次峰会核准了《二十国集团迈向更稳定、更有韧性的国际金融架构的议程》，强调欢迎2010年IMF份额和治理改革的落实并致力于在2017年年会前完成第15次份额总检查，包括形成新的份额公式。支持世界银行按照达成一致的路线图、时间表及原则实施股份审议，逐渐实现平等投票权。“增加新兴市场国家的代表性、投票权和发言权，不仅有利于国际金融体系的公平性，也为建立持续、长期的金融堤坝创造了条件。”
决心四，即“重振国际贸易和投资这两大引擎的作用，构建开放型世界经济”。其对应成果为《二十国集团全球贸易增长战略》《二十国集团全球投资指导原则》。张琦认为，这一理念自习近平主席参加G20峰会以来是一以贯之的：2013年圣彼得堡峰会上习近平提出“各国要放眼长远，要努力塑造各国发展创新、增长联动、利益融合的世界经济”；2014年布里斯班峰会上，习近平强调二十国集团应共同维护和发展开放型世界经济；2015年安塔利亚峰会上，习近平提出构建开放型世界经济，激发国际贸易和投资活力。当前全球经济仍处于深度调整期，过去四年贸易增速连续低于经济增速，全球投资也尚未恢复到危机前的水平。作为杭州峰会五大成果之一，这一“决心”对应对严峻的全球贸易投资形势，将发挥至关重要的作用。
《二十国集团全球贸易增长战略》将成为G20贸易合作的纲领性文件，内容包括降低贸易成本，加强贸易投资政策协调，促进服务贸易，增强贸易融资，制定贸易景气指数，促进电子商务发展，关注贸易与发展。刘翔峰表示，这涵盖了发达国家国际经贸规则重构，关注发展中国家的发展权益，并督促将可持续发展纳入各层面的贸易政策。《二十国集团全球投资指导原则》，为多边投资具体规则的制定指明了方向，促进多边投资机制建设。“未来可以依托现有多边合作机制，梳理跨国投资增长的状况，研究制定全球投资一般规则的可行性，整合升级现有投资协定，在G20或其他区域、次区域范围内推动小多边投资协定的签署。”
王文进而补充道，杭州峰会核准的《二十国集团全球投资指导原则》是全球首个多边投资规则框架，填补了国际投资领域的空白，这有助于营造开放、透明和有利的全球投资政策环境，破除投资、贸易和反腐壁垒，降低合作成本。
决心五，即“推动包容和联动式发展，让二十国集团合作成果惠及全球”。其对应成果是《二十国集团落实2030年可持续发展议程行动计划》。“由此，可以看出G20决定在落实气候变化、支持非洲和最不发达工业化、全球基础设施合作、粮食安全、包容性商业等领域深化合作，确保经济增长的成果普惠共享，切实为消除贫困、解决经济发展中的不平等付出努力。”刘翔峰总结分析道。
据统计，杭州峰会共达成29项具体成果，为历届峰会之最。“能够达成如此众多的具体成果，充分体现了中国作为发展中国家与发达国家之间协调人角色的成功，同时也说明中国主办G20峰会，不是出于什么外交‘面子’，而是为了保持G20的平台功能，优化G20机制，维护全球经济治理体系基本的公平公正性。一个稳定和繁荣的中国越来越积极、自信、主动地参与到全球治理中，并为G20及其他国际组织贡献更多制度性、经验性和思想性的‘中国方案’和‘中国理念’。”王文强调。
他还表示，在主题设置上，构建“创新、活力、联动、包容”的世界经济以及创新增长方式、更高效的全球经济金融治理、强劲的国际贸易投资和包容联动式发展等四大议题，体现了中国着眼长远，推动G20从关注短期周期性政策向长期结构性政策以及完善全球经济治理的体制机制等方面转变。刘翔峰认为，从2009年G20匹兹堡峰会确立世界经济“强劲、可持续和平衡增长框架”，到今年G20杭州峰会提出推动世界经济“强劲、可持续、平衡和包容增长”的一揽子政策和措施。“包容”是杭州峰会对世界的思想贡献。
“此外，结构性改革作为在G20平台上与货币政策、财政政策并列的第三项政策，这表明G20机制从短期危机应对向长效机制转变。”刘翔峰分析，目前全球经济均面临结构性问题，发达经济体需要结构调整，发展中经济体需要结构转型升级，对于全球经济来说，长期持续增长依赖劳动生产率的提高，推进结构改革才是根本。王文同样指出，杭州峰会重申了结构性改革对提高二十国集团成员生产率、潜在产出以及促进创新增长的关键作用，核准了9个改革优先领域和48项指导原则，制定一套指标体系组成的量化框架，以帮助监测和评估各国在结构性改革方面所作努力、取得的进展和面临的挑战。由此为结构性改革从口号变成行动确定了路线图。“体现了中国希望G20有更多中长期规划和治理思维，解决世界经济面临的深层次、结构性难题，而不仅仅是针对短期的国际金融市场波动，被动反应式地进行全球经济治理。”
“中国主张‘一个都不能落掉’，要让G20突破自身的利益这个狭窄眼界，看到必须有包容共享的发展理念，把全世界经济都调动起来，才能发展得更好。而把全世界都拉进发展的列车，关键在于互联互通。全球的互联互通如果有了国际金融机构提供的融资平台的支持，将会更有把握把世界经济拖出当前的停滞。”丁一凡强调。
中国力推G20“知行合一”
“二十国集团应该根据世界经济需要，调整自身发展方向，进一步从危机应对向长效治理机制转型。知行合一，采取务实行动。承诺一千，不如落实一件。我们应该让二十国集团成为行动队，而不是清谈馆。”习近平主席在开幕辞中将中国传统治国理念“清谈误国，实干兴邦”引入到了全球治理的大环境中。
从G20的形成历史来看，该机制本是为应对全球金融危机而被“激活”的应急机制，是西方在原有的G7基础上被迫“接纳”新兴国家参与全球经济治理的产物。“但作为一个极具代表性的新的国际合作框架基础，G20的历史使命不应仅仅局限于作为非正式论坛去解决眼下的危机，而应随着21世纪国际政治经济的发展变化，作为长效机制肩负起全球经济治理的使命。”王文表示。
而在屠新泉看来，自2008年G20升级为峰会机制以来，对世界经济的复苏和稳定增长发挥了重要作用。但其本身仍未形成固定的、机制化的运作方式，也未成为一个正式的国际组织。从目前来看，G20机制化仍然面临许多困难，在现阶段仍旧无法实现。
谈及此，张琦在接受采访时表示，“虽然机制化的路程还很长，但我觉得应该从两方面看待这一问题。”她进而指出，一方面，作为全球最主要的20个经济体，能够共商共议、开展宏观经济协调，这一努力本身就是向全球、向市场发出的一个重要信号，表明各国为稳定和促进全球经济增长而努力的共同愿望和决心，其作用必将是积极而有效的；另一方面，机制化不仅仅是设立秘书处的一种方式，实际上，中方提出加强二十国集团机制建设，可以有多种方式，促进专题工作组的机制化建设，在目前就是符合实际、切实有效的方式。
她举例称，在中国的积极倡议和推动下，二十国集团设立了贸易投资工作组，于今年召开了三次工作组会议并向领导人峰会提交成果，可谓已取得突出成效。一是二十国集团成员国、嘉宾国以及世贸组织、联合国贸发会议、经合组织、世界银行、国际货币基金组织、国际贸易中心等国际机构代表与会，明确了工作组的工作目标、讨论范围、运行模式，确定了将定期举行贸易部长会议，为二十国集团贸易投资合作提供了有力机制保障。二是工作组就促进全球贸易增长、支持多边贸易体制、促进全球投资政策合作与协调、促进包容协调的全球价值链发展等五大合作领域达成共识、制定了取得确有实效的进展。尤为突出的是，制订了二十国集团《全球贸易增长战略》和《全球投资政策非约束性指导原则》，明确支持多边贸易体制反对保护主义、增强区域贸易协定透明度等。
刘翔峰建议，总体来看，G20的机制化需要逐步推进，更需要整体的体系设计，可从以下方面考虑：一是设立秘书处等常设办事机构，通过平时研究及与各成员国的有关部门沟通，为峰会的议题和日程进行设计。若没有一个常设办事机构，G20就很难摆脱G7（G8）的影响，难以成为一个真正独立的全球治理机制。二是确立决策程序。G20通过协商达成共识，会议成果以声明或宣言的方式体现，缺乏具体、可操作的内容和措施。未来可考虑正式的投票机制，便于形成约束力。三是建立执行机制。当前G20承诺全凭自愿，如果成员国违背峰会上所做的承诺，仅面临道德压力。在建立执行机制可有两种选择，选择全新框架，或充分利用现有全球经济治理中的机制和框架。从现实出发，利用现有的IMF、WTO、世界银行三大支柱体系，可行性较强，从其内部逐步改造并充分反映G20的诉求，G20的决策就可以通过这些机构去落实。
“中国是最有执行力的国家，在完成联合国千禧年计划中已经得到了体现。杭州峰会，中国为G20未来的发展规划了蓝图，从经济增长、投资到贸易增长、再到环境保护的指标。虽然有了诸多指标和观察机制，但还需要认真落实和执行。明年G20主席国德国同样也是执行力很强的国家，致力于用实际行动来推动世界经济复苏。所以，中德联手，一方面定目标，另一方面检查目标的执行，让这些做法形成惯例，就可以形成G20未来工作的模式。”丁一凡如是说。
王文同样建议，G20从危机应对机制转型成为全球治理平台，可以借鉴中国制定“五年规划”的经验，在每五年进行量化目标的评估与执行上做文章。
中国走向全球治理核心
如今，中国已逐渐从“全球治理”的边缘走向核心。有观点称，G20杭州峰会开启了中国全球治理角色的新阶段。未来中国在全球治理中应扮演何种角色和定位？
张琦表示，十八届五中全会提出，“坚持开放发展……积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权，构建广泛的利益共同体。”中国将作为“负责任大国”承担在全球经济治理中的应尽责任；同时通过深度全面参与，作为贡献者、建设者，促进全球经济治理变革，积极构建公平合理、开放包容、互利共赢的世界经济秩序。
“我们看到，本次杭州峰会成果渗透着中国秉持的原则和理念，这是中国第一次全面而系统地以中国智慧、中国方案引领和完善全球治理的方向与结构。”王文表示。
刘翔峰也认为，“G20杭州峰会使得中国在全球治理中的角色发生了显著变化。中国由全球治理中的融入者和建设者，发展为推动者、引领者和塑造者。”她建议，中国可以继续推动现有治理机制变革，发展全球治理新机制，分享中国的发展经验及开发性扶贫经验，帮助重塑全球治理体系，为世界经济摆脱低迷困境，实现长期经济增长搭建起新的发展轨道。“随着经济发展，中国在全球经济治理上的投入和参与还会继续提升，将贡献更多全球公共产品，继续提升话语权和影响力。”
“中国在全球治理中的地位主要取决于中国在世界经济中的地位。随着中国经济规模和质量的不断攀升，中国走向全球治理的核心是必然趋势。”屠新泉指出，“同时，审时度势、主动作为、提高能力也是中国此次主办G20峰会，并在全球治理中发挥更大作用的必要条件。”
他强调，“中国已经是世界经济格局中举足轻重的力量，既可以为全球经济治理发挥建设性作用，也可以对发达国家的主导地位产生制衡性作用。”在建设性作用方面，中国在一些金融、货币领域可以发挥制度建设和引领的作用，如发起建立亚投行、金砖银行等，为探索支持发展中国家的发展融资提供了有益经验，发起“一带一路”倡议为开展发展中国家之间新的经济合作模式创造了新思路。在制衡性作用方面，要在现有的全球贸易和投资治理机制包括WTO中，联合广大发展中国家，伸张其合理的利益诉求，推动发达国家改变或取消其有损于发展中国家利益的政策，同时抵制发达国家过高的自由化要求，为发展中国家渐进的改革开放赢得时间和空间，推动全球经济治理向一个更加平衡、更加关注发展的方向前进。
“中国与全球经济的联系越来越紧密，需要维持G20这一全球治理的框架，并协调各成员国在全球经济增长与全球治理中的利益与立场。”丁一凡认为，通过杭州峰会，中国表明了对促进全球经济未来更快、更好发展的看法。未来，中国还需继续表明它对全球治理的态度，积极推进经济全球化向更公正、更包容、更和谐的方向发展。
王文进而说道，引领并非中国一国主导，也不是前几年盛行的所谓中美共治G2，相反，中国更偏向于在G20框架下的集体领导。中国所倡导的“共商、共建、共享”“和平发展、合作共赢”等全球治理理念得到了国际社会的广泛认同，这有助于解决全球治理手段失灵、治理方向偏差、治理成果失效等难题，是完善全球治理体系的中国智慧。“可见，中国在全球治理体系中是国际秩序的维护者，是各国的共同利益的捍卫者，这也是中国负责任大国的使命担当。”
“中国经过38年的改革开放，探索出了一套可以与世界各国分享的发展理念和经验，这是中国的自我创造和自我奉献。在G20体系下，中国将延续性与创新性有机结合，既落实既有峰会成果，又不断提出新的合作倡议，向全世界展现出强大的中国力量。”王文认为，“这种力量源自中国在经济社会发展和改革开放事业中所积累的自信心和自豪感，源自中国与世界分享经济发展红利和治国理政经验的意愿与责任感，源自打造人类命运共同体和利益共同体的伟大气魄和中国气派。”