蒋和平 王克军 朱福守 蒋 辉
2015年以来，我们对湖南省湘潭县、宁乡县、华容县、益阳市赫山区和河南省固始县、息县等粮食主产县开展实地走访，专家们发现种粮大户面临生产成本“三高”、农业生产要素“三难”的突出问题，并尝试探求解决问题的可行办法。
粮食主产县种粮大户面临的现实困境
（一）生产成本“三高”困境
1.土地流转价格高。近年来，土地承包经营权的流转价格明显提高。如①2009年河南省息县柳家村土地流转费用是每亩300元，2014年涨到了700－800元/亩。②湖南省华容县和宁乡县的水田2010年的转包费为每亩100－200元，而2015年涨到500－600元。土地流转价格提高，直接推高了种粮的成本，提高了土地流转的门槛。
2.雇佣劳动力费用高。随着经营规模的扩大，种粮大户必须雇佣一定数量的短工或长工进行协同生产，但是近年来农村雇工费用大幅度提高。在息县，每个农村劳力平均工资为100元/天，而农忙时节高达300元/天。在湖南益阳市和华容县，今年春雇一个男劳力，一天要付120元，同时要包一顿午餐和一包烟。另外，对距离远的雇工还有车接车送。近几年湖南农村劳动力短缺，在这种待遇下，仍然难以雇到合适的劳动力。近两年，大户种粮的人工成本已占总成本的20%至30%，而且还有逐年上升之势。
3.自然灾害风险高。多年来，粮食主产区的很多地块的农业基础设施严重失修，而种粮大户无钱又无力向基础设施投资，所以造成主产区种粮大户基本没有抵御自然灾害的能力，一旦出现极端气候，就会发生大量减产甚至绝收的惨痛损失。
（二）农业要素“四难”困境
1.获得农业贷款难。种粮大户较一般农户面临更高的资金压力，但是目前农村信贷办理手续复杂，贷款额度小，同时缺乏有效的抵押、质押物，致使多数种粮大户无法及时从银行获得足够的农业生产贷款，转而只能依靠利息远高于银行正常利率的民间借贷，而“高利贷”往往成为“压倒农民的最后一根稻草”。
2.种粮大户晒粮难。当前，种粮大户的种植面积动辄成百上千亩，年产出粮食多则上千吨，晒粮场地非常紧张。由于缺乏烘干设备和找不到合适的晒场，每年粮食霉变导致的损失巨大。而经过晾晒或烘干的粮食，不仅可以减少10%以上的无效损耗，而且还可以改善粮食的品质并延长粮食的保存时间。
3.农业基础设施维护升级难。目前，农业基础设施都存在不同程度的年久失修和难以有效使用的状况。全国粮食主产区的大部分基础设施均建设于上世纪六七十年代，家庭承包责任制以及当前的土地流转，使个人集资维护设施存在较大困难。近几年，中央和地方政府向水利不断有投入，但真正落实到田间地头的不多。目前，种粮大户迫切盼望政府帮助解决大片地灌排渠系的维修整治和修建、拓宽与改善从村头到地头的机耕道。
4．转包期限短，难以长期经营。近几年，随着土地转包金的不断升高，很多种粮大户与土地原承包方所达成的转包协议都是一年一签，少量是二至三年，五年以上少之又少。由于转包期限短，种粮大户难以做长期生产计划，更不愿向这种短期转包地做大量地投入，都是种一年算一年，来年再另谈。目前，这种短期行为是制约粮食综合生产能力提高和实现规模经营效益的主要障碍。
（三）粮食补贴政策效果参差不一
我国在全国范围内对粮食生产实施了如粮食直补、良种补贴、农机补贴、农资综合补贴多项优惠政策措施，但有些政策在个别地区执行时还有一定局限性。譬如，农机补贴为推进我国农业机械化做出了较大贡献，但其补贴范围有局限性，补贴标准多是面向大型农机具器械采购的，对不适宜大规模生产很少采用大型机械化作业的南方而言，总体享受到的该项补贴要远低于北方，而南方粮食主产区急需解决的晒场、仓库、小型农田水利设施、机耕道建设、小型运输工具等却无法得到相应扶持。目前，全国与农地挂钩“四项补贴”每亩平均已达215元，但大多数种粮大户为了能流转土地，基本都放弃了补贴，因此这些补贴绝大多数还是补给了原来的土地承包方。除了种粮大户，家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体均面临着补贴“盲区”问题。
政策建议
（一）紧贴市场导向动态调整粮食生产布局
一方面因地制宜地调整各类粮食种植的宏观布局和种植决策，缓解结构性供需不平衡现象，对于玉米、低质水稻和某些库存量大、供给足的非主粮品种可以适度地缩减种植面积，通过适度发展生态观光农业和种植经济作物等多元化的方式来推动一二三产业的深度融合；另一方面，试行轮作休耕制度，通过有计划、有步骤地分区休耕和科学布局让耕地轮流“休养生息”，以备将来的增产之需。如北方地区由于长期种植耗水量较大的作物，使得地下水严重超采，对此可种植某些耐旱作物；而对南方某些因为过度施用化肥、农药导致土壤重金属超标、地力减退、生态恶化等问题的地区，可按比例轮作休耕，同时利用生物、化学等手段综合修复。国家应配套推行相应补贴和扶持措施，通过政策引导来实现科学规划、合理统筹。
（二）推进对种粮大户金融服务改革
针对种粮大户“难贷款”问题，商业银行县域分支机构和农信社要把种粮大户作为优先支持对象，每年安排一定额度的农业信贷资金，缓解规模经营者季节性、临时性的资金需求。对不同种植规模大户进行相应合理的授信额度，对种粮大户购买大中型农机具的，贷款期限应适当延长。加快探索农村承包土地经营权抵押贷款、大型农机具融资租赁试点，积极推动粮食销售保单、定向生产合同质押等业务，拓宽抵质押物范围和领域。
（三）改进对种粮大户农业补贴方式
改进对粮食生产的补贴方式，一是，要在各省专门设立种粮大户扶持资金，对种粮合作社、种粮专业农户实行专项补贴。资金的来源可以有三个部分：①各省财政专门增设项目；②从新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金、农业综合开发、水利基本建设等项目中整合一定资金。③产粮大县还可以从国家奖励资金中拿出一部分，单列为种粮大户贡献奖金（以商品粮增加和为国家粮食储备的贡献为考核指标）。二是，适时启动土地流转补贴，对向种粮大户转包土地且转包期较长（至少5年以上）的小农户提供土地流转补贴。三是，继续提高对大中型农机具的补贴水平，鼓励种粮大户购买农业机械化服务，可以考虑对作业面积达到一定标准，就给予农机服务补贴。
（四）创新机制推进农业保险发展
基于调研发现，当前的农业保险无法适应规模化经营快速发展的需求，需要加大创新机制和工具，进一步推进农业保险向深入发展。需要创新财政扶持农业保险的政策工具,建议针对种粮大户，适时研究推出逐户制定的保险产品；继续探索开展保证保险的覆盖范围，建立分散银行风险的经济补偿制度，发挥保险的资金融通功能。通过创新机制和工具，开发涉农保险新品种，不断提高农业保险覆盖面，适当提高赔付率，做到逐步弥补生产成本，使种粮大户能最大程度合理规避与分散农业风险。
（五）促进农业社会化服务体系建设
种粮大户不断涌现，但社会化服务供给不足，使不少农业大户不得不“自操自办”，甚至患上“大包大揽症”。因此，主产区应继续鼓励发展与土地流转相配套的农业社会化服务，同时专业服务还需要从单纯的生产环节服务向加工、运输等综合性服务扩展，更注重产前、产后服务体系建设。学习借鉴湖南省益阳市农田谋士现代农业服务有限公司由“九代”服务模式（代育秧、代旋耕、代机插、代肥水管理、代病虫害防治、代机收、代烘干、代存粮、代销售）向“九化”发展模式（专业化服务、区域化布局、集团化结盟、多元化解难、机械化作业、标准化操作、契约化约束、数字化管控、规模化推进）。积极支持与鼓励农业社会化服务经营实体进行类似的探索与创新，促进使粮食主产县的社会化服务快速发展。
（六）大力补齐供给侧各类“短板”
一是通过加大投入，进一步完善粮食生产基础设施、农田水利设施和社会化服务体系，切实补上基础设施方面的“短板”；二是培育壮大粮食企业、生产大户、农民合作社、家庭农场等新型粮食经营主体，尤其是要大力扶持实力雄厚、引领作用突出、带动面广、产业链健全的大型粮食加工龙头企业，通过适度规模化助推粮食生产经营的现代化、集约化和产业化，大力补上生产经营方式的“短板”；三是充分利用农村供销合作社的组织系统和流通体系，推动粮食市场流通信息化和精准化，利用“互联网+”推行线上线下销售等方式大力补上现代粮食流通渠道方面的“短板”；四是积极推动粮农与粮食企业、主产区与主销区、生产与加工、供给与需求的深度融合和协调发展，促进粮食企业转型发展，转变过去以收储和销售原粮为主的方式，转而向“产、购、储、加、销”一体化的全产业链模式转变，有效补上粮食生产经营产业链条方面的“短板”。（本文是2014年国家社会科学基金重大项目“基于改革视角下国家粮食安全问题研究”的阶段性成果，项目编号：14ZDA041）
作者单位分别为中国农业科学院农业经济与发展研究所、中国管理科学研究院