马聪玲
2009年以来，中央促进旅游业发展的政策中，乡村旅游的重要性在不断提升。《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发【2014】31号）《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发【2014】31号）《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》（国办法【2015】62号）对全国乡村旅游的发展统筹布局，提出了战略目标以及当前的突破口。其中，还对加强乡村旅游精准扶贫、推进乡村旅游富民工程，提升乡村旅游基础设施和生态保护两项重点任务，进行了明确分工和时间要求，责成国家发展改革委和国家旅游局负责督促落实。
乡村旅游相关政策执行情况及进展
（一）乡村旅游富民工程实施情况。第一，多部委联合启动富民工程。国家发展改革委、国家旅游局、环境保护部、住房城乡建设部、农业部、国家林业局、国务院扶贫办制定了《乡村旅游扶贫工作方案》，联合下发了《关于实施乡村旅游富民工程推进旅游扶贫工作的通知》，重点突出基础设施、规划引导、宣传推广、人才培训等方面的工作，2020年前扶持6000个重点村发展乡村旅游。第二，规划引导，重点突破。湖南省出台《湖南省乡村旅游体质升级计划（2015-2017）》。山东省提出涉农资金要向乡村旅游倾斜，截至2017年，全省发展400个特色旅游小镇、2000个旅游特色村、10万家乡村旅游品牌经营户。2013年为17个市编制完成乡村旅游发展总体规划和环城市游憩带规划，用3年（2013-2015）时间为137个县（市、区）编制完成了县域乡村旅游规划，其中每个县给予60万元规划补贴。第三，乡村旅游组织建设。湖南省加快乡村旅游富民工程等国家平台入选乡村的建设步伐。支持创建乡村旅游协会、专业合作社，提高乡村旅游组织化程度。第四，启动乡村旅游“千千万万”品牌推介活动。国家旅游局在全国认定推介1000个“中国乡村旅游模范村”、1000家“中国乡村旅游模范户”、10000名“中国乡村旅游致富带头人”、10000个“金牌农家乐”。
（二）乡村旅游精准扶贫政策落实情况。第一，联合制定工作方案。国家发展改革委、国家旅游局、国务院扶贫办等7部门共同启动乡村旅游扶贫工作，制定了专项工作方案报国务院扶贫开发领导小组。第二，初步建立协调机制。各地按照通知要求，成立了由发改部门牵头，有关部门共同参加的乡村旅游扶贫工作协调机制，编制了本地区重点乡村旅游扶贫实施方案，提出了具体举措。第三，甄选旅游扶贫重点村。国家旅游局组织各省区市旅游部门从全国832个扶贫重点县和片区县中挑选出6130个具备发展乡村旅游基本条件的行政村，作为乡村旅游扶贫工作重点村。第四，推动扶贫公益行动。国务院扶贫办、国家旅游局对560个建档立卡旅游扶贫重点村，开展旅游规划扶贫公益行动。组织动员全国有资质的旅游规划、景观设计、咨询策划单位，免费提供旅游规划设计、旅游产品开发等专业指导。
（三）乡村旅游基础设施提升情况。第一，资金支持。国家发展改革委安排预算内投资8100万元，支持重点乡村旅游基础设施建设。广东省采取自愿申报、择优遴选、竞争性分配等方式，每年以财政资金重点扶持一批旅游项目建设，专门用于完善基础设施建设，带动解决旅游交通瓶颈720条、近1万公里。江苏省安排4500万元专项引导资金用于补贴乡村旅游道路交通标识牌、旅游驿站、游客中心、慢行系统等基础设施建设，支持南京、扬州、宜兴等地开通乡村旅游直通车。第二，建立试验区。江苏省积极推进省级乡村旅游综合发展试验区建设。创新业态，提升基础设施和环境。在各重要景区公共服务自行车实现全面覆盖，旅游交通引导标识系统、水上航道、码头建设、三线入地、厕所及停车场改扩建等项目。第三，重点改造。山东省结合“百镇建设示范行动”“乡村记忆工程”等，用2年（2013-2014）时间，投入1.3亿元，对规模化发展的1.5万户乡村旅游经营业户实施“改厕改厨”，全省乡村旅游接待条件明显改善。
（四）乡村旅游人才培训政策进展。第一，实施乡村旅游重点村村官培训。2014年9-10月和2015年6-9月在北戴河分七期举办乡村旅游扶贫重点村村官培训班，全国共21个省（区、市）约2000个贫困村的村长（或村支书）参加。山东省实施全员培训，挑选与其省内基础条件类似的台湾地区为模板，连续3年实施千名乡村旅游带头人赴台交流培训工程。第二，编制乡村旅游培训资料。国家旅游局制作了乡村旅游扶贫培训光盘，编制《乡村旅游百问百答·系列丛书》。第三，鼓励专业人员驻村帮扶。山东省加强乡村旅游从业人员培训，鼓励旅游专业毕业生、专业志愿者和科技工作者驻村帮扶，为乡村旅游发展提供智力支持。第四，启动百村万人乡村旅游创客行动。国家旅游局在2015年-2017年，在全国创建100个乡村旅游创客示范基地，组织引导10000名大学生、返乡农民工、专业艺术人才、青年创业团队投身乡村旅游发展。
（五）乡村旅游用地和税收政策执行进展。国家旅游局和国土资源部已经形成了《关于加大用地政策支持力度促进旅游业发展的意见》（审议稿），正在国土资源部各司室内部流转征求意见。2015年8月，国家旅游局发出《关于开展百村万人乡村旅游创客行动的通知》，鼓励各地通过减免税收、搭建融资渠道等多措施推动乡村旅游投资和创业。
乡村旅游相关政策的成效、难点和建议
（一）政策成效
利好的政策环境推动了乡村旅游的快速发展，产业规模持续增长、投资趋于活跃、基础设施明显改善，经济和社会效益显著提升。2014年全国农家乐超过190万家，乡村旅游特色村10万个，接待游客12亿人次，约占全国旅游接待总人数的30%，乡村旅游营业收入达到3200亿元，同比增长15%，带动超过3300万农民受益。2014年，乡村旅游投资中，50亿元以上项目总投资额度达6903亿元，占大项目投资额的8%。据测算，“十二五”以来，全国通过发展乡村旅游带动了10%以上贫困人口脱贫，旅游脱贫人数达1000万人以上。“十三五”期间通过发展乡村旅游将带动全国17%的贫困人口实现脱贫，计划2015年－2020年，通过旅游带动全国约1200万贫困人口脱贫。
从政策落实总体情况看，富民工程、精准扶贫、基础设施、人才培训、土地税收等相关政策都有不同程度的推进。其中，特别是基础设施建设，国家和地方层面均通过财政资金支持重点基础设施项目改造升级。富民工程和旅游扶贫方面，国家及省级的初步协调机制建立，精准扶贫的重点村镇名录确立，一些公益扶贫行动已经展开。在人才培训方面，各地均开展了不同程度的村官、从业人员的培训、考察等工作，同时探索促进农民工返乡和专业人员乡村创业的扶持政策。这些政策对长期以来制约乡村旅游发展的体制机制问题、基础设施问题、人才问题均有涉及，随着政策的持续推进，政策效应将会进一步显现。
（二）政策难点和制约
第一，乡村旅游基础设施和公共服务不均衡，改造难度大。乡村旅游是现阶段国民旅游消费最活跃的领域。但由于长期以来我国城乡差距、东西部差距的客观存在，各地乡村基础设施和基本公共服务差距较大。乡村旅游相关设施缺乏，道路、照明系统、垃圾和污水处理、厕所、交通标识、游客中心、停车场、步行系统等亟待建立。有限的承载力和庞大的市场需求之间的矛盾突出，乡村旅游提档升级制约因素明显。特别是经济落后地区，经济基础差，资金缺口大，改造成本高，是政策实施的难点。
第二，乡村旅游涉及部门多，综合管理难度大。乡村旅游发展涉及农业部、旅游局、文化部、住建部、工信部、劳动保障、扶贫办等多个机构，协调成本高。在乡村旅游发展中，乡村旅游民宿的法律地位、乡村旅游用地等缺乏明确界定，乡村旅游相关管理部门如工商、安全、消防、卫生均缺乏有针对性的标准和规范。这些问题弱化了政策在执行层面的贯彻实施。
第三，促进乡村多产业融合的相关政策较少。促进乡村旅游同农业、文化产业、体育产业、信息产业的融合是乡村旅游延长产业链、增加附加值的有效途径。而当前主要政策着力点多停留在制定规划、改造基础设施、进行人才培训等基础阶段。虽然这些政策有利于在总体上推动乡村旅游发展，但对于一些乡村旅游发达地区，缺乏针对性和引导性。
第四，相关政策的时效性和针对性有待增强。近年来乡村旅游相关政策密集出台，对产业发展促进很大。而相关政策的针对性和时效性还有待进一步提升，在制约乡村旅游发展的关键方面进展较慢，有些政策缺乏实施细则，容易引起部门扯皮，使得政策实施难度加大。
（三）政策建议
第一，设立乡村旅游基础设施改善基金。
国家发展改革委、国务院扶贫办和国家旅游局等7部委联合设置乡村旅游基础设施改善专项基金，撬动社会资本流向乡村旅游基础设施。重点加强休闲农业和乡村旅游特色村的道路、电力、饮水、厕所、停车场、垃圾污水处理设施、信息网络等基础设施和公共服务设施建设，基金委员会由各部门成员组成，基金办公室设立在国家旅游局，负责对乡村旅游基础设施提升项目的筛选、基金发放、后期监督等工作。与此同时，鼓励政策性银行针对贫困地区乡村旅游重点项目给予优惠贷款，政府给予贷款贴息补贴。
第二，制定分级分类政策，实现规范化管理。
针对全国各地乡村旅游涉及部门多、地区差异大、发展不平衡的状况，更多制定分级分类政策，增强针对性。西部等经济欠发达地区乡村旅游政策重点在于完善基础设施方面，对于中东部乡村旅游发达地区，鼓励条件成熟地区出台优惠政策，探索第一产业和第三产业深度融合的途径，促进乡村旅游升级。建立乡村旅游发展的协调机制，在制约乡村旅游发展的土地问题、主体资质问题、综合管理问题、环境保护问题等方面实现政策突破。在国家层面，协调旅游部门、公安部门、卫生部门在住宿登记、卫生防疫、消防安全等方面出台具有针对性的政策和法规，把乡村旅游纳入规范化管理。
第三，优化各项政策措施，增强可操作性。
面对我国条块分割的管理体制，在不断深化改革的同时，要对政策的前期调研、论证更为广泛和审慎，积极调动各利益相关者，增强各项政策的可操作性。相关政策还应该制定实施细则，进行任务分解，责成具体部门，制定时间表，并进行实施中的监督和实施后的效果评估，最大化政策效果。
作者单位：中国社会科学院财经战略研究院