本刊记者 张 倪
继积分落户、居住证制度之后，近日，《北京市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》（下称《意见》）正式公布，提出户籍改革方面的一揽子实施意见。《意见》提出，北京市将研究“户随人走”的户口迁出政策，并取消农业户口和非农业户口区分，统一登记为居民户口。实施积分落户制度，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。
至此，包括北京在内，全国已经有30个省份出台户籍制度改革方案。各地普遍提出取消农业户口与非农业户口性质区分。
“户随人走”疏解非首都功能有几多？
《意见》设专章明确了北京市完善户口迁移政策的具体任务。其中提出，按照总量控制、结构调整、适度从严的原则，推进建立各类落户渠道和政策的统筹机制，分类完善落户标准和政策，严格规范户口审批管理。研究“户随人走”的户口迁出政策。
随着城市建设的发展，近年来，“人户分离”的现象已普遍存在。空挂户口或有人无户，给户籍的管理工作带来了不小的难度。数据显示，今年上半年，北京市城六区人口同比减少11万人，而全市常住人口增量、增速较上年同期均有所降低。
记者梳理发现，早在去年11月25日，中共北京市委印发的《关于制定北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中就已提出，完善促进人口转移机制，研究“户随人走”的迁出政策和鼓励户籍外迁政策。不过，针对“户随人走”如何实施，目前尚未公布更加明确的实施路径。
接受《中国发展观察》记者采访的专家普遍表示，北京取消农业和非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，是对人口服务管理的一种创新。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度，实施居住证制度，健全人口信息管理制度，实现跨部门信息的整合和共享——作为首都，这无疑都具有示范意义。
与此同时，专家还指出，由于现存教育、医疗等资源分布的不均衡，户口迁移的背后还将牵扯到居民的“隐形利益”问题。只有今后真正实现公共服务的均等化，方能使“户随人走”政策更加顺利地实施。
国务院发展研究中心社会发展研究部巡视员、研究员林家彬近日在接受《中国发展观察》记者采访时表示，尽管实施“户随人走”的户口迁出政策，对于疏解非首都功能等方面将带来一定积极作用与影响，但该项政策今后在具体操作层面或将存在较大难度。
“如果是迁出北京的人口流动，除非迁入地的政府有强制性的落户要求，否则，迁出者是否办理户口迁出就取决于其自身的考量，而北京市政府难以有效地获取相关信息，更加难以采取强制性的措施。如果是从北京市的中心城区前往外围区域，那么能够有效实施户籍管理的对象恐怕也只限于‘体制内’的人员，而这部分人员的迁出对于疏解非首都功能而言作用相对有限。”林家彬直言，要切实有效地疏解非首都功能，单靠北京市一家的努力始终是难以奏效的，需要国家和区域层面的统筹规划和政策引导；试图依靠强化户籍管理也是难以奏效的，而更多地需要在缩小地区间公共服务水平差距以及产业结构调整等方面的努力。
取消农业户口 = 放弃宅基地和责任田？
这次北京市户籍制度改革的一个值得关注的热点是，取消农业户口和非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。
2014年7月，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。
今年8月，北京警方推出的18项便民服务措施中，提出取消北京农业户籍人员户口性质由农业变更为非农业条件限制，主动申请即可办理。
在接受《中国发展观察》记者采访的专家看来，对于北京而言，取消农业户口和非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，其实施难度将比其他城市更大。很多农民认为其宅基地是未来生活的保障，因此对转为居民存有顾虑。
目前，我国农业户口的权益包括可拥有承包地和宅基地，可享受集体收益分配权。当农民集体所有土地实行征收或征用，可获得征地补偿。特别是在城镇化过程中，通过拆迁，可获得更多收益。
非农业户口的权益主要是依附在户籍上的一些社会福利，包括教育、医疗、就业、社会保障、住房等方面。比如，在养老金方面，非农业户口就要比农业户口多。再比如在医疗保险方面，农业户口参保的新农合一般只保大病，但居民和职工的医疗保险，不但住院可以报销，门诊看病也可以报销，退休后还有各项医疗费报销待遇。
那么，取消农业户口是否意味着农民将要放弃宅基地和责任田呢？这对广大农村居民来说又意味着什么？
“现在一些观点认为，农民一旦失去了农业户口便会失地，其实不然。”国家行政学院公共管理教研部教授竹立家日前在接受《中国发展观察》记者采访时表示，居民制度不是剥夺农民的财产，而是给予农民平等的身份、平等的待遇。
竹立家认为，取消城乡二元户籍，统一变成居民制度，是居住制度改革的重大进步。首先，将更有利于推进公共服务的均等化。“这也是此次改革的最重要的目的。”竹立家表示，“过去，我国在公共服务领域，尤其是教育、医疗等方面在农村和城市间存有较大差距。今后取消了农村居民和城市居民的差别，大家都可以享受到均等化的公共服务。这对农民而言毫无疑问是有益的。未来，随着社会保障制度、医疗制度以及教育均等化的不断完善，将会有更多农民选择不再一味地固守土地，而是到城市生活；反之，亦将有更多城市人群愿意在其退休后到农村生活。”其次，将更有利于推进社会保障的全覆盖。包括公共财政提供的福利，今后无论是农村居民还是城市居民，将都可以享受到。此外，劳动力自由迁徙政策方面的障碍消除了，亦将更有利于农村居民个人生活的改善。
林家彬也表达了类似观点。他进一步强调，户籍制度改革的目标在于实现资源分配与公共服务的均等化，取消农业户口只是第一步。今后改革的关键还是在于消除城市居民和农村居民之间由于身份不同而伴随存在的权利差距。“从程序上来说，登记的改变非常容易。但关键难在教育、养老、医疗等各领域相应的配套改革。只有这些改革的真正实现，才能确保户籍制度改革的深层意义的实现。”
他以其在2012年秋季赴甘肃省嘉峪关市的实地调研经历为例具体指出，“作为全国社会管理创新试点城市之一，嘉峪关市从2012年起便彻底取消了城乡户籍差别，农村人口和城市人口在户口本上统一登记为‘居民户口’；同时，嘉峪关市还出台了《城乡一体化居民最低生活保障实施办法》等八个配套政策，使城乡居民在最低生活保障、养老保险、入学就业等各个方面享受同等待遇。更重要的是，原来农村人口所享有的土地权益、惠农政策等权益完全不受影响。”
诚然，一些地方的农民对转成居民心存顾虑，主要担忧的就是转成居民后原来拥有的土地权益是否会因此受到减损。“可如果像嘉峪关市的做法那样，只是对过去农村人口相较城市人口缺失的权利予以补齐，而不影响其原本拥有的土地等各项权益，我相信，是将会使得广大农民们更有底气、有意愿，踏踏实实地转成为‘居民’的。”林家彬如是说。
农村土地制度改革如何同步推进？
在保障合法权益方面，《意见》指出，要完善农村产权制度。加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权。推进农村集体经济产权制度改革，加强农村集体资产监督管理，维护集体经济组织和成员的合法权益。进一步建立健全农村产权流转交易服务体系，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。
这就意味着，取消农业户口后，农民的土地权益仍然保留，同时还将会获得许多以前没有的市民权益。
专家强调，今后随着户籍制度改革的推进，土地制度的改革也应随之推进。“居民制度的推进为今后推进土地制度改革以及农民的自由流动打下了基础。” 竹立家表示，今后农村地区的房地产交易将逐步推开，进入市场。其主要方向将是宅基地可能也会被纳入市场交易范围内。“今后，农民自有的宅基地随着居住地的变动将可能成为市场交易的一部分。而城里人也可以去农场买房置地。通过城乡之间的合理流动，使无论是城里人，还是农村人，都能从中获益。”
林家彬对此表示赞同。他进一步指出，随着近年来国家新型城镇化的不断发展，急需要对农村土地制度进行改革。农业户口附着的权益主要体现为宅基地和责任田，但取消农业户口并不意味着这些权益的丧失，而是让其成为农民城镇化过程中可以使用的资源。今后，政府必须通过配套服务让农民的权益能够保留、巩固，这样他们才能真正融入城市生活中。
林家彬强调，今后，我国在推进农村土地制度改革领域的工作重点应当是切实落实十八届三中全会“赋予农民更多财产权利”的承诺。
作为当前和未来一个时期我国全面深化改革的总方针，十八届三中全会《决定》就“赋予农民更多财产权利”专设一条，提出：保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。《决定》还提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
“《决定》体现了党的执政理念在保障农民合法权益方面的重大进步。但这些表述大多还是比较原则性的，在实际操作过程中，需要地方政府出台具有充分可操作性的实施细则加以贯彻落实。特别是要防止地方政府出于维护‘土地财政’的动机而在执行过程中‘截留’本应赋予农民的土地财产权益。”林家彬说。
放眼全球，在有效合理解决特大城市人口问题层面，又有哪些先进可取的国际经验值得我们借鉴呢？
据林家彬介绍，由国务院发展研究中心副主任张军扩领衔成立的“典型首都城市发展与治理比较研究”课题组，已先后对伦敦、东京、柏林、华盛顿、莫斯科、巴黎等首都城市的建设和治理的经验进行了分析总结。该课题组报告指出：世界典型首都城市的经验表明，首都城市要实现良好发展，必须形成合理的空间形态和功能布局，推动产业结构和就业结构转型升级、迈向高端，构建高效便捷的综合交通运输体系。要实现这些目标，需要依靠科学合理、专业精细的城市管理体系和针对性的政策手段，依靠跨区协同、高位统筹、立法保障、动态调整的首都圈发展规划引领。
该课题组建议，未来北京应以首都圈规划引领区域发展和功能布局调整，打造符合首都战略定位和具有国际竞争力的产业体系，加快推进综合交通网络建设，大力提升城市管理能力和管理水平，有效利用各类政策工具精准引导非首都功能疏解。