李 静 于宏伟
2016年2月21日，中央公布《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》要求：“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。”这条规定一经公布，立即引发了社会各界广泛关注和热烈讨论。近日，新闻报道一些地方机关单位拆除“大院围墙”，与市民共享花草树木绿地，优化道路交通格局，开始了对现有小区和大院实行街区制改造的实践尝试。
笔者曾到英国爱丁堡大学进行访学，对于英国城市的街区制有些实际见闻，也引发了对我国街区制新政策的一些思考。到过英国的人可能对英国城市规划布局都有比较深刻的印象，就是英国的街区确实与中国的小区不同，最突出的特点就是城市比较中心的位置基本上没有封闭小区。不论是商业办公楼房，还是普通市民住宅，每幢房子至少有一边是邻近的公共道路，有的房子甚至四面都是公共道路，形成了开放式街区。一般情况下，这些公共道路都能通行机动车辆。毫无疑问，这非常有利于机动车分流行驶，同时也非常便于住户和行人通行。当然，缺点也很明显，就是每幢房子没有类似中国小区那样的封闭宁静环境。
据爱丁堡大学一位搞城市规划研究的教授介绍，爱丁堡的城市规划历史很悠久，即使是New Town（爱丁堡市相对较新的新城）也是250年前的规划。由此，我们不难想象，英国城市的街区制也是有着很长历史的。他们这种街区制不是为了满足现代交通需要才形成的，似乎是历史的产物不经意间正好满足了现代的需求。当然也可能还有其他原因，笔者对此没有深入考究。我国城市化进程中小区林立的格局，似乎也不是有意规划成这样，而是近几十年随着城市化的快速推进逐步形成的，初期对交通的影响并不明显，但随着城市规模越来越大，对车辆和行人通行的负面影响越来越明显。
如果你漫步在爱丁堡大街，常常会发现一些古老的路边石上嵌着一排一排的方形小铁块，很是特别，不似装饰，但又不知其用途。笔者曾就此询问当地居民，他们笑着说，这不是专门嵌上去的，而恰恰相反，是把原来的铁栅栏锯掉后剩下的部分。恍然大悟，原来如此。黑色铁栅栏在英国是很典型的建筑围栏，现在也能看到不少人家房前屋后还有这种围栏。以前，许多公园和绿地都圈在这些黑色铁栅栏中，但是近几十年来这些铁栅栏都被锯掉了。公园绿地直接展现在行人面前，随时抬脚就可以迈进去，人们亲近自然的机会触手可及。这些嵌在路边石上的方形小铁块，就是爱丁堡街区制历史发展留下的印迹，仿佛还在不经意地诉说着那些过往，笔者经过这些地方时也总是禁不住会望上几眼，想象一下当时人们锯掉这些铁栅栏时的场景和心境。
就当前的房屋建筑和交通条件来说，如果大城市比较中心位置建设许多封闭小区，确实会破坏城市交通系统的微循环。近些年来，中国的大城市交通问题越来越严峻，出台了许多政策，采取了许多措施，如限号、限行等，但收效并不十分明显，也难以从根本上解决问题。当然，这其中也有城市居住人口和机动车保有量不断增多等因素的叠加影响。在合理调控城市人口和机动车保有量的基础上，采取其他措施解决交通路网问题，确是当务之急。在世界许多大城市特别是中国的大城市中，交通和环境问题相比于住房噪音和小区安全等似乎矛盾更为突出。就政策选择而言，街区制有着很强的针对性和合理性。
中共中央十八届五中全会提出了我国“十三五”时期的五大发展理念，即创新、协调、绿色、开放、共享。街区制的提出，非常符合新时期的这些发展理念。街区制是城市建设规划上的顶层设计创新，要在人们的生活宁静与交通便利中进行协调，要在整体提升人们生活质量的同时降低能耗，要使封闭小区变成开放街区、小众空间变成大众空间，要使有限的资源在更大范围内实现共享。街区制确实应当成为当前大城市建设新区和改造旧区的新方向，相比于限制购车、限制出行，城市建设和道路设计是解决交通问题更重要、更管用的手段。尽管有人质疑街区制还面临着一些现实方面和法律层面的问题，但其在解决问题方面的优越性却是显而易见的。
目前，对于实行街区制政策可能引发的法律问题，主要集中于现有封闭小区居民相关合法权益如何保障。这确实是一个非常棘手的问题，对于如何妥善解决，笔者还没有做过深入研究分析。但街区制政策提出后，出现如此多的关注和讨论，也引发了笔者对一些问题的思考。
一是国家政策与法律的关系问题。国家政策不能脱离法律的框架，与法律背道而驰。但国家政策也不能只是执行法律，许多时候还需要中央出台政策指导法律制定和修改的方向。街区制政策刚出台时，有人质疑这一政策违反物权法。实际上，街区制政策规定的发展方向，可能需要与某些在先权利进行协调，但这并没有否定和无视这些在先权利，而是承认这些在先权利，并给了进一步探索如何高效合理实现政策目标的空间。规定“可以做”（规定实行街区制）并不违法，但“怎么做”（具体落实街区制）如果处理不得当，则可能会出现违法问题。利益即使是已经确定归属的利益，也是可以调整和重新分配的，只是法律和政策之间应当协调和衔接好。
二是进一步认识公有制有关问题。公有制在很长时间里饱受西方国家批评，国内也有一些人认为，公有制既低效率，也不公平。实际上，公有制作为一种经济制度，有着很多优越性。许多人提到公有制就说是“大锅饭”，但公有制作为一种基本经济制度，和其作为一种管理模式是不同的。“大锅饭”干好干坏一个样，不是公有制的实质，而只是一种平均主义的管理模式。从西方国家民事法律发展历程看，其经历了义务本位到权利本位再到社会本位的过程。过度私有化和权利极端化，不符合现代社会的协调共享理念，从西方国家许多城市公共基础设施建设进程极其缓慢（因为涉及征收私人土地）就可以看出其弊端。对公有制经济制度的优越性要有更充分的认识。
三是对建筑物区分所有权的再认识。我国物权法制定中，对于建筑物区分所有权在小区道路、绿地、车库等方面如何体现、如何实现，曾经有很长时间的争鸣。尽管物权法及相关司法解释公布了，但许多问题仍然存在不少争议。建筑物区分所有权是建立在小区制基础上的法律制度，而街区制肯定会有不少变化，对于建立在街区制基础上的建筑物区分所有权很可能也需要有个再认识、再调整的过程。当然，这不是否定建筑物区分所有权的必要性与合理性，而是说一项制度的内涵要适应时代需求不断发展完善。同时需要注意，不能以今日之政策基础否定昨日之政策基础上的法律。基于不同的政策理念，调整法律理论、修订法律规定是极其正常的情况。
四是关于房屋建设的供给侧改革问题。供给侧结构性改革是新形势下党中央解决改革发展稳定各方面问题的重大战略，从供给侧考虑房屋建设规划也是当前解决大城市交通问题的一种新思路。从国外来看，实行街区制并不是“一刀切”，不是城市所有位置的房屋都搞街区制。具体来说，以爱丁堡市为例，城市比较中心位置是街区制，比较靠外一些的地方则有许多花园洋房建筑。这些洋房院落很大且封闭，不少别墅还连成一片，其交通便利性明显不如城市中心，但因为业主出行基本开车且行人不多，交通问题也不大。房屋的供给应当具有多样性，满足人们的不同需要，协调好交通、环境等因素之间的关系。实行街区制的城市区域房屋供给与整个城市的房屋供给是不同的，街区制需要与房屋供给多样性相结合，最终实现交通便利和居住舒适的双重目标。
五是大力推进城市的开放性与国际化。城市特别是中心城市是一个国家的政治、经济、文化中心，也是一个国家的名片，代表着这个国家的个性特点。一个城市如果到处封闭，看起来保护了自己，实际上也失去了一些与他人交流沟通的机会。我们很难想象一个满是封闭小区的城市真正能够实现国际化、全球化。笔者以为，街区制政策的作用不仅仅是建筑上的，更是心理上、理念上的，其对于交通疏导、思想解放的作用，他日可能会有更深刻的评估。街区制政策的实行，不仅在物理上为交通堵塞打开了共享共用的通道，也在心理上为城市居民架起了沟通合作的桥梁。封闭的小区难以产生开放性理念，开放的街区会使交流变得更加便利、更加亲和、更加包容，街区制展示了一个崛起大国的开放包容形象。
作者单位：华北科技学院人文社科学院/国务院法制办政府法制研究中心