苗加佳 武 红
近年来，北京市区两级政府高度重视地下空间的综合整治，这推动了人口疏解，改善了城市环境，降低了安全隐患，得到了广大群众的支持。同时，随着腾退的地下空间不断增加，如何对其有效再利用，特别是利用好居民楼地下空间，成为北京市区持续深化功能疏解面临的重要课题。
正确认识居民楼地下空间的再利用问题
1.关于再利用的前提与原则。再利用应当以符合整治要求为前提，确保整治前的问题（包括擅自改变地下空间用途、私打隔断违法违规出租、电线私拉乱接、违规使用明火等违法类、秩序类、安全类问题）不再发生。具体应明确三项原则：一是依法利用原则；二是安全利用原则；三是便民利用原则，以满足居民的居住需要为优先，以不干扰居民正常生活为底线。
2.关于再利用的价值导向。从国际惯例上看，城市地下空间开发利用普遍注重将经济效益和社会效益相结合，甚至更多地考虑社会效益。北京市相关规定也强调人民防空工程的平时使用应当优先满足社会公益性事业的需要。因此，居民楼的地下空间再利用应充分考虑到经济效益和社会效益的统一并优先满足广大群众的公共需求。
3.关于再利用的实现方式。理论上看，再利用一共有三种基本实现方式：一是业主自治；二是借助政府力量；三是借助市场力量。现实中，第一种方式不具备操作条件。第二种方式的优势在于政府既负有解决公共问题、服务民生需求的职责，也具备解决公共问题所需的公信力、办法和资源，有利于推动地下空间的再利用，但是完全依靠政府也解决不了所有问题，政府不可能把所有的空间都建成为民服务设施，即使建成也负担不起运营成本。要解决这些问题，还是需要借助第三种方式，即市场的力量。市场通过充分发挥地下空间的经济价值实现可持续利用。企业只要找到合适的业态和经营模式，就可以实现对居民楼地下空间的大规模利用。总之，要实现再利用，还要贯彻党的十八届三中全会提出的“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的要求。
4.关于再利用的业态。市场利用的核心是业态问题，即用地下空间做什么。这既取决于法律的许可，还取决于空间的实际状况和市场的需求。相关法律法规从正面和反面明确了地下空间利用的边界，核心是利用必须符合规划的用途，不得擅自改变。目前，腾退的居民楼地下空间原规划用途大部分是自行车库，其次是人防工程，再有少量的机动车库、物业办公用房等。机动车库、物业办公用房因所占比重小且有现实需求，较容易直接按原规划用途恢复使用。关于人防工程的再利用，市政府明确主要定位于公益便民服务。市场可据此申请投资建设生活性服务业态。最难的是自行车库的再利用，其在居民楼腾退地下空间所占比重最大，据保守估计至少占一半以上。如果简单恢复成自行车库，会形成新的闲置。自行车库还大多不收费，本身也缺乏市场化运作条件。所以，简单恢复肯定行不通。实际上，原先自行车库的规划是为了满足当时居民普遍出行需要的，因此，从规划本意上讲，自行车库再利用时仍然需要围绕居民的需求。现在存放自行车的需求减少，但是存放其他物品（比如家庭闲置物品）的需求大大增加。如果在这个时候能够引入市场机制创新升级自行车库的使用功能，使其变成既能存车也能存物品的新型多功能库房，既能完全符合原规划的目的和用途，又能创造新的业态，实现自行车库资源的可持续利用。
综上，居民楼地下空间再利用的总体思路可以归纳为：以符合整治要求为前提，以依法、安全、便民为原则，以社会效益优先兼顾经济效益为导向，以政府为主导，以市场化为基础，以满足居民普遍需求为目的，以创新为引领，以生活性服务业为主要承载业态。
居民楼地下空间再利用的核心是解决自行车库功能的创新升级
自行车库创新升级需要有新的业态匹配。经过市场调查发现，迷你仓储服务这一新业态恰好能满足需要。迷你仓（mini storage）是储存物件的小型仓储空间。其基本做法是将大型空间改装分隔成若干间小仓体出租。最新的迷你仓借助“互联网+”技术，可对自行车库进行五大升级。
一是空间利用更加精细化、效率更高。实现了对空间的立体利用，空间利用率高达70%。二是居民使用更加方便。存储功能实现多样化，仓型大小和使用时间可以根据需要自主选择, 随时存取。三是空间管理更加安全。设有多层安全设施保护，实现远程无死角实时监控。四是能够快速规模化和复制。其对地下空间本身的要求低，仓体可以随意组合安装和拆卸，通过在线技术实现一个管理者可以同时管多处仓库。五是能够兼顾公益和市场的需要。其商业模式和技术手段可以满足首先为本社区的每个家庭提供低价位甚至是免费的迷你仓储服务。
自行车库引入迷你仓储服务后，政府、社会、市场、企业、居民等各个层面都将会从中受益。主要体现在：
一是解决了法律适用的困境，将自行车库用作其他任何用途都会违反规划的用途，不符合法律的规定。二是有效管控了地下空间的安全隐患，实现了管理的精细化、标准化、规范化、实时化、全覆盖。三是有助于推动人口疏解，防止群租的反弹，做到了“无人化”管理，从源头上减少了流动人口。四是满足了群众的普遍存储需求，迷你仓储服务便捷、价格低廉、功能多元、自主选择性强，有效解决家庭存储空间不足问题。五是有助于提升政府治理能力，提高城市的宜居性。可以成为环境整治的辅助手段，实现地上地下整治联动。还可以服务于社区和特殊群体，增强社区的凝聚力和获得感。六是帮助物业企业改善经营，弥补物业费收缴不足问题。七是推动了地下业态的转型升级。该业态是新型的生活性服务业，在发展成熟的美国，这一业态2014年的产值约250亿美元，在国内近几年间发展迅速并将成为下一个蓝海。
更好发挥政府作用，用好腾退地下空间，满足群众新的需求
单靠市场推动自行车库引入迷你仓储服务也有难题，特别是居民对其楼下地下空间的使用十分关注，任何业态的进入都需要与居民做好沟通。为此，向政府部门提出以下建议：
一是充分认识再利用对于综合整治工作全局的重要意义，确定正确的思路，尽快推动居民楼地下空间的再利用。二是重点关注居民楼地下自行车库和人防工程的再利用。积极鼓励支持迷你仓储服务引入自行车库和没有其他合适用途的人防工程，在资金运作、群众工作、产权人对接、立项审批等方面给予帮助和服务。三是加大监督检查力度，将地下空间使用管理纳入良性循环的管理轨道。可以借助迷你仓储的安防数据和系统，推进地下空间管理信息化建设，提高安全管理效能。
作者单位：北京天街集团有限公司/国务院发展研究中心