把东北老工业基地作为中国重大体制改革的实验区、深层次经济体制改革的攻坚区、结构调整新型发展模式建立的工作区
本刊记者 原松华
中国经济进入新常态，许多资源型城市面临着“产业怎么摆、企业怎么改、包袱怎么甩、人往哪里去、钱从哪里来”等问题。特别是资源型城市、重工业城市集中的东北地区，怎么摆脱当前的困境，实现转型和重生？
“如果病症没找准，开出药方，比病还厉害。”中国企业改革与发展研究会副会长李锦在11月21日召开的“第十一届中国管理五环峰会（沈阳）——新东北振兴论坛”上说，振兴东北存在“五个误区”，此为误区之一。误区之二即用“输血”方式推动东北发展，重复投资害死东北；三是高投资拉动，造成新产能过剩；四是用扶贫方法振兴东北，不对路；五是用内地的常规思路，东北振兴需要“超常规”。
五大问题制约东北经济发展
东北振兴战略实施迄今已有十余年，中央政策持续加力：2003年10月，《中共中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》出台，开启了振兴东北的大幕。2009年9月，国务院发布《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》。2014年8月19日，国务院发布《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》。2015年12月30日，中央政治局审议通过《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》；今年4月26日，该意见由中共中央、国务院正式发布。今年10月18日，国务院振兴东北地区等老工业基地推进会议审议通过《关于深入推进实施新一轮东北振兴战略部署加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》和《东北振兴“十三五”规划》。
“东北经济下滑的外在因素是国际经济复苏低迷、国际市场大宗商品‘超级周期’结束带来的影响，重化工业地区对此最敏感。”辽宁社会科学院副院长梁启东认为，自2013年以来，“新东北现象”表现为经济增长乏力，经济增速持续下滑，辽、吉、黑三省在全国31个省份的排行均位于后五名，辽宁省出现了负增长。从国内大环境来看，由于经济的“三期叠加”，中国经济进入高成本时代，2011、2012年国家退出刺激计划后，对东北地区影响最严重。
“东北地区自改革开放以来，特别是自2003年东北振兴战略实施以来，取得了不容忽视的进步。”东北大学中国东北振兴研究院李凯教授表示，然而，近年来东北出现了经济增长乏力、投资断崖式下降、财政收入急剧减少、人才外流、营商环境恶化等问题，危机暴露了东北经济社会发展中存在的潜在问题。
首先是靠投资拉动的增长方式转变问题。2003年，东北地区的投资率为32.49%，到2013年上升为65.13%，提高了30多个百分点，而同期全国的投资率由40.37%增长到47.25%，仅上升7个百分点。东北地区的消费率从2003年的54.17%下降到2013年的44.54%，降低10个百分点，而同期全国由57.49%下降到50.31%，降低七个百分点。
2015年，东北地区社会消费品零售总额为2.71万亿元，占全国的8.99%，与东北地区的经济地位基本相当。同年，东北三省的进出口贸易总额为1358.84亿美元，仅占全国的3.44%。
其次，是以重化工业为主的产业结构调整问题。东北地区的产业结构尤其是工业结构背离了全国产业结构的变化，没有跟上20多年来国内产业演化的趋势，其产业结构仍然以传统产业为主、以重工业和工业品生产为主，区域经济发展缺少大规模产业尤其是消费品工业的支撑。东北地区是最早实行、最晚退出、执行计划经济体制最彻底的地区，市场化程度相对较低，体制比较僵化。以2014年工业销售产值数据为例，东北地区的国有及国有控股工业企业销售产值比例为31.67%，全国平均水平为22.38%，东北地区省份基本上比东南沿海省份高20个百分点，比全国高九个百分点。
第三，新市场主体培育问题。东北地区国有经济的效益和活力仍然偏低，出现一大批僵尸企业，需要国家财政大量输血。非公有制经济不发达，社会资源多数在国企掌控之下。企业家说“东北大地还缺乏市场经济的基因”“投资不过山海关”。
第四，对外开放程度低。东北地区进出口贸易总额与东北在全国的经济地位不匹配。2014年，东北地区贸易总额1792.38万美元，占全国贸易总额的4.17%，与东北GDP占全国比重的9.03%相差悬殊。广东省实现进出口贸易总额为10767.34亿美元，占全国贸易总额的比重为25.02%，而广东GDP占全国比重为10.66%。东北地区高技术产品比重过低。辽宁省高技术产品的比重为8.78%，黑龙江省为1.75%，全国平均为28.16%，广东省为39.41%。东北地区的外贸依存度和外资依存度均低于全国平均水平。
第五，政府自身治理问题。近年来，辽宁等地政治生态遭到全面破坏，资本侵蚀政权，干部拉帮结派，官员上行下效，权权交易、权事交易，致使营商环境越来越差，国内外反应强烈。
在梁启东看来，东北地区经济增速回落，表面上看是外部需求不足、投资拉动减弱所致，实质上是尚未根本解决的一些体制性、机制性矛盾的“两个集中”爆发，是长期积累的经济结构问题的集中显现；并存在资源性、结构性、体制性“三个衰退”和“一个消失”——人口红利消失。
东北地区的产业结构偏离
近年来，信息化发展迅猛，以互联网为载体的新兴产业不断兴起，但在东北地区快速发展的迹象却不明显。2014年中国互联网百强企业中，北京、上海、广东分别有45、20、15家，东北三省没有一家企业入围。
在全国排名前八位的行业中，计算机、通讯和电子设备制造业，电器机械及器材制造业按规模排名分别为第一和第五，是20年来崛起的主导产业，也是规模分别居于第一和第三的消费品制造业。而东北地区在这两个行业所占比重仅为1.19%和4.04%，而广东为31.3%和17.67%，江苏为20.34%和23.07%。
东北地区主导产业（排名前八的行业，占工业产值的60%以上）中，重工业行业占据主导地位，包括黑色金属冶炼及压延加工业、石油加工、炼焦及核燃料加工业、化学原料及化学制品制造业、通用设备制造业等；工业品占据主要地位，除汽车之外缺少大规模消费品生产行业。东北地区的比较优势产业排名靠后，市场规模相对较小，东北地区开采辅助活动占全国比例为30.46%，但该行业的市场规模仅为2099亿元，排名38位，计算机通信（排名第一）是其40倍。
“从固定资产投资完成额的分析结果来看：2013年以前，辽宁省固定资产投资额逐年增加，且高于广东省，2013年之后，辽宁省固定资产投资额开始下降，广东省超过辽宁省；吉林省固定资产投资额总体上稳中有升；黑龙江省先增后减。”李凯教授分析，辽宁和吉林的固定资产投资以重工业、老工业为主，进一步加剧了偏离工业结构；黑龙江投资较多的行业为第一产业和第三产业，包括农业、仓储业、批发业和水利管理业等。而浙江、广东的投资结构兼顾重工业和轻工业，包括纺织业、计算机电子设备制造业和电气机械制造业等。
“首先，东北地区GDP占全国比例为8.4%（2015年），但其第三产业增加值占全国第三产业增加值为7.72%，说明东北地区整体的第三产业发展不够。”李凯表示，东北地区金融业增加值占全国金融业增加值比例仅为6.13%，说明东北以金融业为代表的生产性服务业发展欠佳。
其次，东北地区的高技术产业偏离，高技术企业数仅占全国高技术企业数的5%左右，且呈下降趋势。2014年，东北地区的高技术企业数没有增加，反而减少50家。东北地区在航空航天制造业的比例较大，为13.36%，但航空航天制造业的市场规模较小，仅有3028亿元，电子通信制造业的市场规模是其22倍。东北地区在市场规模较大的电子通信设备和计算机办公制造业的占比较少，仅为1.53%和0.54%，而广东、江苏在这两个领域的占比分别为32.97%和24.97%、21.14%和19.97%，与东北形成鲜明对比。
第三，外商投资结构存在偏离。从全国来看，外商在我国的主营业务集中在大规模消费品工业、原材料加工。其中，消费品工业（电气机械和器材制造业、计算机、通信和其他电子设备和汽车制造业）外商主营业务收入占全国外商主营业务的42.17%。而东北地区的计算机、通信和电子设备制造业与电器机械及器材制造业所占比重仅为0.52%和1.90%，远远低于广东的27.77%和24.79%、江苏的24.7%和26.01%。
东北地区的外商主营业务主要集中在汽车制造业。东北地区外商主营业务收入前八位的行业占东北地区所有行业的68.15%，其中汽车制造业处于主导地位，占到所有行业的31.47%。除农副产品加工和医药制造业，东北地区外商主营业务收入与广东省还存在较大差距。
东北地区的产业结构背离了全国产业结构的变化，没有跟上20余年来国内产业演化的趋势，是东北经济增长乏力的重要原因之一。李凯认为，观察这种现象，一方面要看到历史因素和体制机制问题，另一方面也要注意到产业政策的导向，如2003年中央11号文件（即《中共中央、国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》），2016年中央7号文件（即《中共中央、国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》）当中的产业政策。2003年的第一批项目多为重工业项目，2016年的1.6万亿元130个项目以基础设施为主，国家产业政策发生了变化，从明显支持重工业向基础设施转变。2016年中央7号文件不再提建设煤炭、石化和钢铁等原材料生产基地问题，指出要化解钢铁、石化等产能过剩，提升原材料深加工水平，并指出发展壮大新兴产业，促进产业多元化发展，形成多点多业支撑的格局，说明振兴东北的政策也在不断调整。
最近，国务院发展研究中心原党组书记、副主任陈清泰先生也表示，中国产业政策地位之高前所未有，已成转型障碍。
东北振兴产业政策应该是区域政策下的产业政策，而不是产业政策下的区域政策
新的产业政策能否支撑起东北全面振兴？
中央7号文件明确提出，到2020年，东北地区要与全国同步实现全面建成小康社会目标，形成东北政治、经济、社会发展的新局面，实现东北全面振兴，使东北人民富裕起来。
在李凯眼中，“全面振兴”不是干好一两个产业，也不是建设一两个基地，东北振兴的产业政策应该是区域政策下的产业政策，而不是产业政策下的区域政策，应该服从于全面振兴的大目标。
李凯认为，有三种主导产业选择方式：从国家的角度看，基于国家安全、先进技术和产业布局等角度的产业选择方式，如航空航天、先进船舶制造等，不要以国家视角代替区域振兴视角；从比较优势的角度看，选择自身具有相对优势的产业，可能这种产业的市场规模较小，会导致产业结构偏离，不要以比较优势视角代替区域振兴视角；从区域振兴角度看，结合自身优势，选择能够支撑区域振兴的产业进行发展。
“全面振兴的产业政策（工业）思考的下策是：依据比较优势选择主导产业，大力发展东北地区优势产业、骨干企业，做大做强装备制造业，扩大重要品牌的市场份额，发展与优势产业相关的新兴产业。”李凯说。
“中策”是依据市场需求选择主导产业，在保持优势产业发展的同时，着力转变供给结构，跟随上国内产业结构演变的趋势。尤其是要在市场规模巨大的下游消费品生产产业中找到突破口，重返轻工制造业、消费品制造业，为东北老工业基地找到未来发展的支撑。
“上策”是突出改革对东北振兴的根本性带动作用，把东北老工业基地作为中国重大体制改革的实验区，深层次经济体制改革的攻坚区，结构调整、新型发展模式建立的工作区，将结构调整与发展民营经济、转变政府职能、克服体制机制等问题结合起来，为东北老工业振兴寻找一条突破之路。
“东北经济的亮点就是潜力和希望”，梁启东教授也同意，东北的新动能在于服务业、现代农业、新兴产业、轻型产业、民营经济、中小微企业。培育新动能的本质是科技创新，例如智能革命、生态革命——第三代互联网技术、3D打印技术、大数据、云计算、智能产业、工业4.0、中国制造2025等。
李凯教授提出具体的对策：“需要将产业结构调整为，建立轻重均衡的产业结构作为东北振兴的长期目标，大力发展依托重工业的消费品工业和轻工业”；“以发展民营经济为手段，增量调节产业结构，培育新的市场经济主体”；“以对内外开放作为基本政策，在开放方面向消费品工业倾斜，形成二次开放格局”；“以政府治理水平提高为突破口”，为上述工作提供良好的环境。
东北改革的核心是国企改革
截至2013年，央企及子企在东北3183户，资产4.5万亿元，职工174.8万人。2003-2013年10年间，央企在东北累计实现固定资产投资近2万亿元。
“央企块头大，在关键行业掌握着绝对的资源，体制机制矛盾最为突出，‘条块’博弈，与地方争利、与民争利，‘挤出效应’严重，”梁启东说，“央企是东北体制改革和结构调整的主要制约，也是振兴东北老工业基地的希望所在。”
今年发生的东北特钢债券违约事件引发了诸多机构尤其是银行业对辽宁地方与企业偿债能力的担忧。东北特钢已累计出现九次债务违约，违约债务总计约58亿元，并于今年10月正式进入破产重组程序。
北大纵横国企改革研究院院长孙连才对此表示，东北特钢违约事件在一定程度上反映出辽宁省财政处境的艰难，它已无法为其支柱企业提供财力支持。近年来，地方财政支出的一半以上来自中央援助，中央对于地方的财政援助有两种形式，一是中央转移支付，二是中央直接投资地方基建。辽宁近几年经济增速下滑严重，似乎应该得到更多的中央援助，但由于辽宁重工业根基深厚，加上人口相对较少，导致人均GDP较高，因此中央补助也同样处于最低水平的行列。
习近平总书记到东北调研时要求东北“加减乘除”一起做。具体到工业，传统“傻、大、黑、粗”的重工业模式肯定不能继续，要通过国有企业改革、民营企业转型，向“高精尖缺”提升。东北地区国企资产占比超50%，而其他地区仅为38%。国企的低效和高亏损率在东北地区尤其严重。2014年，东北地区的国企亏损率达32.4%，其他地区国企的亏损率为26.2%。总体来看，东北三省的国企规模大、地位重，为国家工业化做出了突出贡献，但国企历史负担较重，活力仍然不足，现代企业运行制度、健全完善的法人治理结构尚未全面建成，激励约束方面存在的老问题尚未根本消除。
在李锦看来，国有企业要以制造业转型升级为目标，形成科技动力；清除一股独大的意识，推行混合所有制，形成所有制动力；积极推动企业兼并重组、合作联合，实施大集团战略，做强、做优、做大国有企业，形成集群动力。他建议，国有资本的配置结构要进行重大的调整，应出台深化东北地区国有企业改革专项工作方案，完善国有企业治理模式和经营机制，确立企业的市场主体地位。
“务实推进新一轮东北振兴，积极转变工作方式、创新工作思路，是推进东北振兴战略的重要举措。”李锦说，“而企业是市场的主体，也是振兴的主角，只有企业兴，才能东北兴。”
黑龙江国企龙煤集团累计负债500亿元，现在只能靠政府的补贴勉强维持。因此，东北国企改革必须深水突围，否则将殃及一批与之有业务关联的企业和金融机构，错过了转型机会，就很难摆脱困境。