本刊记者 高妍蕊 张 倪
受访者：
李佐军 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员
张立群 国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员
丁元竹 国家行政学院决策咨询部（研究室）副主任、教授
宋世明 国家行政学院公共管理部教授
毛寿龙 中国人民大学公共管理学院公共政策与安全研究所教授、中国政府制度创新研究中心主任
12月5日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十次会议并发表重要讲话。会议上，习总书记立足当下、着眼未来，强调了改革“四个有利于”的工作导向（即，多推有利于增添经济发展动力的改革，多推有利于促进社会公平正义的改革，多推有利于增强人民群众获得感的改革，多推有利于调动广大干部群众积极性的改革），为我们总结谋划好改革工作、做好明年和今后改革工作提供了思想工具和实践指引。
自2013年中央政治局决定成立以习近平为组长的中央全面深化改革领导小组以来，中央深改组立足当下，全面部署、总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实，3年来，召开30次会议，保持“每月一会”的基本频率，共审议通过198份改革文件，平均每次会议审议通过6.6个文件。
全面深化改革三年以来取得了哪些成效？作为“十三五”开局之年的2016年，改革有哪些推进？改革在取得成绩的同时，面临着哪些难题和挑战？展望2017年，改革的重点攻坚又在何处？《中国发展观察》就相关话题采访了多位学者。
回首：改革成果丰硕
回顾一路改革的历程，从2013年到2016年，我国取得了一些切实的成果，也展现了一系列亮点。在李佐军看来，全面深化改革的过程中有三大亮点：一是十八届三中全会之后，改革的顶层设计取得了明显进展。十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》将改革的一系列部署分解为336项具体改革，并分别已由不同部门制定了大部分顶层设计方案。二是改革在一些重点领域取得了很多新的进展，尤其是行政审批制度改革、工商登记制度改革、户籍制度改革等。三是供给侧结构性改革取得了较为明显的进展。
毛寿龙在接受《中国发展观察》记者采访时表示，“总体来看，最大的亮点，应该是共享经济的发展。其中最具代表性的要属网约车的爆炸式成长和特色民宿的快速发展。最大的成果首先是198个改革方案已经出台；其次是将以往艰难推行的多个改革领域的‘硬骨头’进行了强有力且有针对性的推进。”
具体来看，毛寿龙指出，首先，关于户籍制度和人口政策的改革。2013年撤销国家计生委并与卫生部合并这一改革举措非常有魄力。二孩政策全面放开，也标志着国家人口政策从人口控制转向人口服务的改革方向。其次，关于政府权力清单的改革。过去3年来在此领域改革最显著的成效在于监督权力的明显强化，通过酝酿建立国家监察委员会等重要举措，将监察纳入到国家秩序中。这不仅是执政党的政治监督，也不仅是行政监督，而是一种国家监督。这种在体制上的试点改革意义重大。再次，近3年来资本市场的发展对于进一步深化改革也是至关重要的。尤其是在当前货币超发、资产泡沫、产能过剩的时期，如何让经济可持续发展，资本市场尤显重要。事实上，资本市场改革的难度很大，但近年来通过借助互联网力量，我国在市场领域的改革和突破上取得了可喜的成绩。此外，在精准扶贫领域的改革也取得了显著成绩。通过借助“互联网+”模式，很多地区得以开发出更多新的产品。
“作为‘十三五’的开局之年，回顾今年的改革主要有三大方面：一是政府的改革；二是与宏观调控相关的财税体制、金融体制改革等；三是基本经济制度方面的改革。”张立群说道。他表示，首先，政府的改革主要围绕政府与市场关系的调整方面，通过进一步转变政府职能，即“放管服”（放宽准入、加强监管、优化政府服务），进一步提高市场在资源配置中的决定性作用，进一步规范政府的职能和作用。比如，在市场监管方面，今年重点解决接得住、管得好的问题，即从中央下放的权限地方政府要能“接得住、管得好”，特别是事中、事后的监管，对各级政府来说都是一个新的考验。在优化服务方面，今年，国务院出台了《国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知》（国发〔2016〕30号），要让人民群众少跑腿、好办事、不添堵，增强人民群众获得感。另外一个重要的方面即进一步放开垄断行业，如政府工作报告中提到大幅放宽电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用等领域的市场准入，这些方面与PPP等融资模式的实践紧密结合在一起，今年在这些方面做的工作也是有实质性进展的，如消除各种隐形壁垒，鼓励民营企业扩大投资。
第二，在基本经济制度方面，推动国有企业改革，特别是中央企业的结构调整，加快实施“三个一批”（即通过改革调整，使一批大型国有企业成为混合所有制企业，使一批国有骨干企业转制为民营企业，使一批民营企业成为经济发展的排头兵），推进股权多样化改革等。其次，对于产权实行更严格的保护，中共中央、国务院发布了《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，全国人大对《民法通则》也正在做修订，在财产的所有权上对公有制经济和非公有制经济进行更严格同等的保护，这个制度的完善对于去产能、去杠杆具有基础性的作用，只有把财产所有权界定清楚，产权责任承担才能界定清楚。
全面部署，重点推进
1.供给侧结构性改革
今年是供给侧结构性改革的攻坚之年，取得了哪些成效？面临怎样的困难与挑战？又怎样进一步推进呢？张立群称，“基本经济制度、行政体制等多领域的改革都与供给侧结构性改革有着密切的联系，从具体来看，今年的改革主要是配合着供给侧结构性改革的五大任务（去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板）来推进的。”供给侧结构性改革提出以来，在去产能、去库存、降成本、补短板等方面都取得了明显进展。日前，国务院印发了《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》，该《意见》指出，以市场化、法治化方式，积极稳妥降低企业杠杆率，是供给侧结构性改革的重要任务，可有效防范和化解债务风险，助推国有企业改革深化，助推经济转型升级和优化布局，为经济长期持续健康发展夯实基础，去杠杆工作也在加快推进。
毛寿龙直言道，“但是总体来看，仍存在很多问题。比如去库存、去杠杆的政策，如今呈现出的却是增杠杆的结果。这在今后将成为一项难度极大的问题。目前来看，供给侧与需求侧之间，究竟哪个点是平衡点，仍未有定论。”
在李佐军看来，供给侧结构性改革主要面临三大问题：一是，现在全国各地对于供给侧结构性改革的理解尚未能完全统一，各方面对此的理解仍不到位，从而影响了改革的推进效果。有些人误将结构性调整本身视作供给侧改革。事实上，“三去一降一补”只是供给管理，而不是改革本身。改革要改的是制度，只有针对造成产能过剩和结构不合理的相关制度进行改革，才是真正的供给侧改革。二是，在推进去产能、去库存等过程中，行政力量的作用发挥得有些过头，企业和市场的决定性作用发挥得不够。三是，供给侧结构性改革也面临着一些新的情况。比如煤炭价格上涨之后，给供给侧改革增添了很多障碍和难题。
他继而表示，今后，我们仍要继续推进改革，围绕造成产能过剩、库存过多、高房价、高杠杆等问题背后的企业制度、政府管理制度、土地制度、垄断行业制度等，进行有针对性的改革，优化各主体之间的责权利关系，推进“三去一降一补”。下一步仍要紧紧抓住政府与市场的关系这条纽带不放松，更多地发挥市场的决定性作用，同时更好地发挥政府的作用。
毛寿龙强调，政府需要关注市场本身的规律，供给侧改革也要落实到市场秩序的培养上，要充分尊重已经形成的市场秩序以及未来市场秩序的进一步发展，而不能仅停留在依靠去产能的层面去解决问题。不能一边左手解决问题，另一边右手却制造问题。
2.国有企业改革
国有企业改革在改革全局中占有重要地位。自今年9月，国企改革顶层设计方案——《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）出炉以来，新一轮国企改革步伐日渐加快、改革领域逐步扩大。除了顶层设计方案“1”即《指导意见》出台外，“N”系列已累计出台了17个与之配套的分项改革实施方案。今年进入国企改革政策“落实年”，其中，几个重磅类配套文件已接连面世，如《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》。
“国有企业改革正从顶层设计、典型试点更多地转向各个地方，在实践中加快探索国有企业做优做强的模式和道路。”张立群向记者表示。
近日，中央深改组第三十次会议审议通过了《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》。会议指出，国企国资走到哪里，审计监督就要跟进到哪里，不能留死角。审计机关要依法独立履行审计监督职责。张立群指出，“审计监督是保护国有资产的一种手段，从制度上来保护国有资产，如果没有严格的审计和监督，国有资产很有可能变成内部人、少数人随意分割的一块蛋糕。”
3.财税体制改革
“从宏观调控的角度来看，今年的财税体制改革成效显著，特别是营改增等方面的改革对于降低企业成本的效果是比较明显的，财税体制改革对于今年企业发展环境的改善产生了较为积极的影响。”张立群说。
关于财税体制改革，李佐军认为主要取得了两大进展：第一个进展，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出总体部署。该《意见》指出，财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容，是推动国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。第二个进展，即在税收方面，进一步优化税收结构，包括在营改增、增加税种（如资源税、环保税等）、减税等方面取得了一些进展。
毛寿龙认为，目前我国财政体制仍比较混乱，传统与现代收入渠道并存，现代收入渠道的来源也不清楚，更没有完善的收入计划和预算分配，基本上仍处于行政性分配和习惯性分配的状态。因此，导致财政资源浪费很多。
在财税体制改革领域，今后的难点与重点仍在于减税。我国的税负总体还是太重，而且仍是“以管为本”，没有做到“以人为本”。另外，营改增和调结构的结果并不尽如人意。在他看来，税种不宜太多，更不能将其作为一种简单的行政管理手段。事实上，税收的根本职能在于为公共服务筹款，其中既有一般性筹款，也有特殊性筹款。要做到国家的税务民主、财政民主。总之，在财税体制改革领域仍需继续加强研究和改进。
4.民生领域改革
民惟邦本，本固邦宁。民生问题一直是改革面临的头等大事。习近平总书记曾强调，要把以人民为中心的发展思想体现在经济社会发展各个环节，做到老百姓关心什么、期盼什么，改革就要抓住什么、推进什么，通过改革给人民群众带来更多获得感。
丁元竹表示，只有民生需求得到了满足，人民才会有更多的获得感和幸福感。发展的目的就是要使人民群众在实际中得到实惠，在生活上得到改善，在权益上得到保障，不断满足人民日益增长的物质和文化需要，实现人的全面发展。现代国家发展经济，创造财富，推动社会进步的目的就是让人民获得幸福。
教育和医疗改革一直是民生问题中的焦点问题，在教育改革方面，深改组审议了《关于深化考试招生制度改革的实施意见》《乡村教师支持计划（2015－2020年）》等9个文件，涉及考试招生制度改革、乡村教师支持计划、统筹推进世界一流大学和一流学科建设、新时期教育对外开放等诸多方面。在医疗领域，深改组审议了《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》《关于加强儿童医疗卫生服务改革与发展的意见》等5个文件，切实推动城乡基本公共服务均等化，为群众提供安全有效方便价廉的公共卫生和基本医疗服务。
此外，今年，《脱贫攻坚责任制实施办法》《关于做好农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》《关于实施健康扶贫工程的指导意见》等一系列重要文件连续出台，为精准扶贫政策落地提供了保障。
丁元竹强调，把保障和改善民生摆在党委和政府工作的重要议事议程；以共享理念引领民生事业发展；在经济发展基础上不断加大财政保障力度；坚持人民主体地位，努力形成解决民生问题的合力；推动各项改革措施与保障和改善民生紧密结合。
在李佐军看来，“总体来看，民生领域的改革要理顺各方责权利关系，权力与责任要对称，充分调动各个方面的积极性。特别是要处理好教育、医疗等领域公共产品与市场产品之间的关系，其中公共产品需要由财政来保障，市场产品则要充分发挥市场的作用。目前，政府与市场的边界没有理清楚，不仅导致市场效率低，而且导致公共产品供给不足。这是两大领域改革需要突破的难点。”
前瞻：改革迎难前行
回顾2016，展望2017，改革在迈步前行的同时，也面临着新要求与新挑战。李佐军认为，新形势下改革面临着三大要求：第一，当前我国经济仍面临下行压力，需要通过改革着力培育增长的新动能。第二，新形势下的结构调整任务仍然艰巨，需要围绕优化经济结构深入推进改革。第三，在惠民生和控风险方面，也需要加快推进相应的改革，比如收入分配制度改革、医疗卫生体制改革等。
同时，新挑战也随之而来。李佐军表示，第一，如何处理好促改革与稳增长的关系面临挑战。有的改革在短期内会对经济增长带来一定的冲击，甚至会造成经济增长的进一步下行。改革产生促进经济增长的作用有时有滞后性。第二，不同领域改革之间如何协调配合好，也是一个挑战。第三，如何将自上而上和自下而上这两种改革方式协调好也是一个不小的挑战。仅仅自上而下或者仅仅自下而上都不能达到很好的改革效果，故需要将二者很好地结合起来。
毛寿龙指出，总结当前国内经济形势，今后应在反思过去传统的促经济发展手段基础上，积极寻找新的经济增长点。不能盲目追求GDP，而要更加注意产品质量与财富多样化，要看财富的积累而不是财富的消费，要更多关注经济发展的质量而非增量。
首先，要注意市场结构、市场秩序的发展。市场秩序发展得越好，经济质量越高。市场秩序的发展，既是当前我国经济领域面临的一大挑战，也是我们未来发展的重要方向。
其次，要形成良好的政府秩序，提高政府治理能力，将重点放到良好秩序的成长层面。这也是2017年及今后在改革领域关注的重点。
具体而言，首先，今后应更加关注农村地区的基础性承载，即农村地区最原始秩序的承载。当前，我国农村地区的最原始秩序已基本呈现空心化，人才流失、劳动力匮乏、自然资源缺乏有效利用及过度开发等问题越发严重，迫切需要政府秩序介入加强管理，保障百姓的切身利益。农村发展是国家发展的关键，也是今后我国改革领域一大挑战。其次，在城市发展方面，当前我国城市化高度发展，但行政性仍过强，很多老旧社区仍处在政府的严格管制下；在新兴小区的开发建设方面，也存在权力与利益冲突大等问题。因此，如何更好地发挥社会本身的创造力，完善社会自身的秩序，将是我们面临的又一大挑战。
落到微观层面，宋世明从简政放权、放管结合、优化服务角度出发，认为2017年改革的攻坚重点主要有以下几点：
第一，简政放权应带来更大的社会获得感，实现更实质性、标志性的突破。如创造条件实现企业上市发行股票采取注册制。2017年简政放权，应为2018年全面实施市场准入负面清单制度打好基础。应充分运用2013年以来简政放权的累积成果，提前谋划职能配置更加科学、组织结构更加优化、运行更加顺畅、权责更加一致的行政体制改革预案。简言之，充分吸取简政放权改革成果，提前谋划大部门制改革预案，为“五个建设”提供更有力的体制保障。继续探索完善权责清单制度建设，提前谋划部门职责法定层次。
第二，放管结合，下定决心实现监管平台统一。为充分运用信用监管、风险监管、大数据监管提供最基本依托，为创新各类监管方式提供最基本保障。大数据时代，现代政府事中、事后监管这架“飞机”要“起飞”，必须有一个足够长的跑道，这个跑道就是统一的监管平台。统一的监管平台，既包括市场主体信用信息的统一平台，又包括监管者的统一监管数据平台。此外，应依法扩大社会组织提起公益诉讼在事中、事后监管的作用。在大数据监管暂时难以一步到位之背景下，2017年应以工匠精神，科学地做实且推广“双随机一公开”监管方式。2017年应提前谋划2018年1月1日中国内地全面实施市场准入负面清单制度后的政府事中事后监管制度、监管方式。2017年全面检测评估相对集中行许可权、建立行政审批服务局之后效果，特别是这项改革后的事中、事后监管效果，进一步在扩大试点中巩固改革成果。
第三，优化服务，在优化服务形式（互联网+政务服务）的同时，关键是充实优化服务的内容。下硬功夫治理雾霾；下狠心把群众意见集中的污染企业停产；下硬功夫杜绝将东部的污染项目转移到中西部；下硬功夫推进垄断行业改革；下硬功夫遏制行政垄断，提高公平竞争的实现程度；真正以服务之心行监管之责，为所有市场主体创造一个更加公平的市场竞争秩序。