金瑞庭
OPEC意外达成原油限产协议，是影响2016年全球经济金融运行的一个重大事件。综合分析，达成原油限产协议的根本原因源于沙特、伊拉克和伊朗等国的现实利益考量，但囿于原油金融属性的逐渐增强、OPEC成员国利益分歧的日益凸显、美国页岩油行业的稳步复苏以及特朗普上台后美国内政外交上的诸多不确定性等因素制约，OPEC原油限产行动或将难以取得预期效果，国际油市回归供需平衡前景仍不乐观。
OPEC达成原油限产协议虽出乎市场意料，但仍在情理之中
2016年9月28日，OPEC成员国在阿尔及尔非正式会议上意外达成减产承诺协议，同意将原油日产量削减至3250至3300万桶/日，这是2008年金融危机以来OPEC达成的首份具有实质约束效力的减产协议，标志着多年“不作为”的“国际原油市场管理者”开始重新采取实际行动来干预油价。协议同时提出，考虑到经济凋敝、政治动荡和贸易制裁等原因，减产行动将豁免尼日利亚、利比亚、伊朗三国，限产具体实施机制，包括行动时限和任务分配等细节内容已由2016年11月30日召开的维也纳会议作出商定和建议。受限产预期提振，当日布伦特油价飙涨5.92%至48.69美元/桶，美国WTI原油11月期货则大涨5.33%至47.05美元/桶。
在全球经济增速放缓、国际市场需求萎缩以及大宗商品价格震荡的大背景下，OPEC成员国意外达成限产协议背后有着深刻的利益考量。一方面，国际油价长期低迷已对OPEC成员国财政贸易状况造成实质性冲击，若无法采取有效限产行动来拓展国际油价反弹空间，“原油诅咒”恐将在OPEC成员国引发更为严重的经济社会危机。2014年以来，全球原油市场供求格局出现趋势性变化，供应过剩、库存高企以及美元升值等因素共同导致国际油价连续暴跌，2016年1月布伦特油价一度跌至26美元/桶左右，创下近12年最低水平。对于严重依赖原油生产和出口的OPEC成员国来说，持续低油价已使其财政贸易收支状况急剧恶化，部分国家甚至已陷入“双赤字”、货币贬值和债务危机的发展困境。从核心国沙特来看，2015年财政赤字达到创纪录的约1000亿美元，政府则已被迫采取暂停大型公共项目建设、削减或取消公共补贴、发行美元债券以及动用外汇储备等措施来应对严峻的财政困局。据官方统计，2016年8月沙特外汇储备总额已降至5620亿美元，若未来国际油价仍延续低迷态势，5年内沙特所有外汇储备存底将耗尽。另据IMF最新预测，2016年到2020年主要石油出口国累计财政余额恶化幅度或将超2万亿美元。因此，加强成员国政策协商并尽快达成原油限产协议，以推动国际油市加速恢复供需平衡，是当前OPEC成员国着力维护自身利益并试图抬高国际谈判筹码的“利己”之举。
另一方面，随着美国页岩油的强势崛起和俄罗斯能源发展战略的重心转变，OPEC的绝对垄断地位已受到巨大挑战，尽快推动达成原油限产协议从而稳住国际油价是当前OPEC巩固国际原油市场主导地位并提升原油市场话语权的根本途径。进入21世纪以来，全球页岩油勘探技术取得突破性进展，美国政府通过减税和补贴等鼓励政策大力支持页岩油商业化开发和专业化运作，使得美本土原油产量出现井喷式增长，直接造成OPEC北美市场份额的断崖式下滑。同时，随着近年来美欧制裁措施的不断升级，俄罗斯正逐步将石油和天然气出口重心由欧洲转向我国和印度等亚洲国家，OPEC亚洲市场份额也正面临着被“挤出”的尴尬境地。据统计，2015年OPEC占全球原油市场份额已降至约32%，较历史最高值大幅萎缩近20%。通过有效的限产协议来尽快稳住国际油价涨势，是当前OPEC成员国维护市场公信力并试图进一步巩固国际原油市场主导权的“应急”行为。
OPEC原油限产行动效果将遭遇多方掣肘，国际油市回归供需平衡“任重道远”
从目前分析来看，OPEC成员国使用“洪荒之力”达成的限产协议前景并不乐观，短期内国际油价回归“牛市”仍面临着重重障碍。
一是限产政策的价格驱动效应正在减弱，原油的金融属性正逐渐成为影响国际油价走势的主导性因素。随着全球原油市场供需格局由“卖方市场”转向“买方市场”，OPEC对国际油价的绝对控制力日趋下降，限产政策的边际效力和综合影响力已与上世纪90年代的巅峰时期不可同日而语。同时，随着原油金融化趋势的加快，由国际大宗商品交易所形成的标杆原油价（常见如北海布伦特油价和西德克萨斯轻质原油价）正逐渐成为场外双边贸易的主要参考价，以对冲基金为代表的衍生品交易市场则早已取代原油开采商成为国际油价形成的主控因素。在当前原油金融属性不断增强的大背景下，国际油价涨跌更多会受到市场预期、美元汇率、风险偏好以及投机资本等一系列金融变量影响，而临时性限产政策对国际油价影响更多表现为短期提振，长期效应则有待进一步观察。
二是“一致行动人”内部利益分歧难调，与非OPEC产油国联合减产“落地”不易。虽然OPEC成员国名义上是限产政策的“一致行动人”，但在额度分配、实施细则、豁免权归属以及政策立场等方面却存在着难以弥合的利益分歧。事实上，早在2012年OPEC就已取消单独国家生产配额制度，只维持所有成员国每日原油总产量的上限目标。伊拉克、伊朗、委内瑞拉、尼日利亚等“穷国”由于经济萎缩、政局不稳以及禁运制裁等因素制约，一直希望能够通过“集体减产”来抬高国际油价继而增加财政收入，而沙特、阿联酋、科威特、卡塔尔等“富国”显然更关注的是来自OPEC之外的份额竞争威胁，短期内大规模减产极有可能激发美国页岩油产量快速回升；故并不符合其长远战略利益。特别是沙特和伊朗两个核心成员国之间的“长期内耗”，已使原油限产行动陷入“囚徒困境”博弈，无疑大大降低了OPEC协议的执行力。从过去原油政策的出台过程情况来看，不仅OPEC成员国内部利益分歧突出，而且OPEC与非OPEC产油国之间的矛盾和冲突也普遍存在。俄罗斯态度表现为“口是心非”：自OPEC成员国宣布达成限产协议以来，俄罗斯虽表面上一直积极参与谈判和斡旋，但本质上并没有做好限产或冻产的准备。据统计，2016年1-9月，俄钻井活动增速均维持在16%以上，10月原油产量更是涨至1120万桶/日，已连续两个月刷新历史高位。俄能源部预计，随着新油田陆续投入生产，2017年俄原油产量或增加至5.48亿吨，将再创历史最高纪录。若未来俄罗斯延续“不作为”或“慢作为”政策选项，OPEC成员国的原油限产效果必将大打折扣。其他非OPEC产油国立场主要表现为“先等等，再看看”：哈萨克斯坦、巴西、墨西哥和阿塞拜疆等国已明确表态，在OPEC成员国未达成实质性限产行动之前将不会实施任何减产或冻产举措，不排除在国内经济增长需要时而进行一定规模增产，结果无疑将大幅挤压OPEC限产政策的回旋余地。
三是美国页岩油行业伺机而动，或将搅黄OPEC“限产保价”大计。相比于沙特10美元左右的产油成本，美国50-80美元的页岩油出产成本明显处于竞争劣势。面对被动局面，美国页岩油商通过削减成本、提升钻取效率以及“高品质化”技术革新等方式，使整体页岩油业生产效率得到大幅提升，目前部分采油公司出产成本已降至23美元/桶左右。一旦OPEC成员国通过限产政策来抬高国际油价，将直接激发美国陆地页岩油产量的快速回升，相应市场份额也逐渐被美国页岩油商占据。EIA最新数据披露，巴肯、鹰滩和二叠纪三大页岩油区新启用钻井的平均原油产量较2014年低谷时期增加近2倍左右。其中，鹰滩油田每座钻井日产量已达1170桶，二叠纪油田每座钻井日产量则达575桶。随着美国页岩油厂商的持续增产，OPEC所期望的“限产保价”策略将承受来自外部的巨大压力。
此外，当前全球主要经济体经济走势和政策取向持续分化，原油消费市场前景不容乐观，也将对限产效果形成明显打压。美国候任总统特朗普在内政外交上仍存在着较大不确定性，国际原油市场紧张情绪尚未得到完全释放，一旦再次出现“黑天鹅事件”，或将会使国际油价遭受巨大冲击。作为当今世界上最大的原油进口国，我国当前正处于下行周期，投资和消费回落明显，工业稳增长的基础也不牢固，近期原油进口量已出现较大幅度回落。据统计，2016年10月，我国共进口2879吨原油，约681万桶/日，环比下降近16%，为1月以来最低水平。因此，无论从内因因素还是外部条件来看，OPEC原油限产行动都将遭遇诸多掣肘，国际油价出现持续性反弹可能性较小。
综合判断，从短期来看，在国际原油市场供应过剩格局不发生重大变化的背景下，预计2017年国际油价仍将在40-60美元/桶的区间波动。若美联储加息，不排除短周期内国际油价出现大幅下跌的可能性。但从中长期来看，主导国际油价走势的根本因素仍是全球经济增速，随着我国、印度等新兴经济体进入新的增长期以及美国、欧盟、日本等发达国家新一轮内生增长动力的逐步形成，国际油价将可能再次回升至页岩油成本之上，不排除在“黑天鹅事件”冲击下重新站上80-100美元/桶左右的高位。
密切跟踪并长远谋划，从全局和战略高度应对OPEC原油限产这一重大事件
从短期应对策略来看，一是要密切关注OPEC原油限产进程。建议重点跟踪沙特、伊拉克、伊朗等OPEC主要成员国的最新政策动向，围绕可能出现的限产结果进行情景模拟和趋势预测，并及时加强预期设定和预期管理，谨防国内市场出现非理性现象。
二是高度警惕国际油价剧烈波动。历史经验表明，国际油价剧烈波动已对我国经济安全产生显著的负面冲击，并通过“外溢效应”对国民经济各领域形成了一定制约。建议组织相关部门尽快做好监测应急预案，及时跟踪国际油价走势，重点关注产油热点区域动态，充分警惕油价异常波动对我国国内商品和要素市场可能产生的负面连锁反应。
三是理性预判特朗普上台可能对国际油价的影响。从特朗普的表态来看，其明确反对推广高成本清洁能源但强烈支持用水力压裂技术开采页岩油，并将“能源独立”作为其能源政策框架的核心目标。可以预期，2017年美国联邦政府将批准更多的原油开采项目，页岩油产业会迎来政策红利密集释放期，而OPEC限产措施则将面临更为严峻的挑战，国际原油市场的供过于求的结构性矛盾也必然会更加凸显。由于特朗普尚未对《平均燃油效率标准》和《可再生燃料标准》等法规表明立场，未来一段时间内国际汽油市场走势仍有待进一步观察。
四是积极推进中国原油期货建设。当前国际油价低位运行有利于抑制金融市场投机炒作，国内宽松货币政策则有利于提升交易活跃度，建议紧抓契机，鼓励金融产品创新和管理模式重构，积极推进原油期货市场建设。可借鉴燃料油和沥青期货交易市场经验，在逐步健全期货市场管理规范的同时，积极引导境外境内投资主体参与制度建设，在更广范围内和更深层次上谋求中国原油定价话语权。
从中长期战略谋划来看，一是加快完善原油战略储备计划。国家统计局数据显示，截至2016年年初，我国已建成舟山、镇海、大连、黄岛、独山子、兰州、天津、黄岛国家石油储备洞库等 8个国家石油储备基地，共储备原油3197万吨，大致相当于33-36天原油进口量，距离美日欧等发达经济体的规范储藏规模有显著差距，与我国原油生产和消费大国地位完全不相适应。为最大限度上保障原油供应安全，宜尽快规划建设三期储备基地建设，逐步降低社会资本进口原油准入限制，适当向中西部条件成熟的省市倾斜，建立起“官民结合”且“东中西合理分布”的战略储备体系。
二是抓紧推进能源供给侧结构性改革。虽然目前我国尚有较大的政策空间来应对国际油价异常波动，但随着原油对外依存度的不断提高和外部不确定性风险的显著加大，旧有的体制机制已无法适应新时期、新形势发展的需要，亟需加快推进能源供给侧结构性改革。首先，着力推动能源发展方式转型升级，逐步摆脱原油依赖定势，尽快“跳出油”“超越油”并“延伸油”，加快实现“一极支撑”向“多点拉动”的华丽转身。其次，用好目前低油价机遇，推进油企混合所有制改革。可通过内部重组和联合兼并等方式构建混合型企业，以“开放竞争”取代“封闭垄断”，切实提升国际化经营能力。同时，建议加强能源发展形势预判和政策措施储备，在恰当时机出台《中华人民共和国石油法》。第三，切实理清能源税费关系，不断优化税费结构，重点是要尽快建立综合性税收调控体系，在开征碳税基础上循序渐进出台各项环保税费优惠措施。
三是进一步优化能源外交政策。关键是要保障原油供应渠道多样性并提升能源外交运筹主动性。当前，我国原油进口来源地主要是沙特等中东国家以及安哥拉等非洲国家，由于中东和中非局势动荡剧烈，域外势力不断插手，无法保证能够长期占据“买方市场”优势。鉴于此，宜充分利用OPEC成员国间内部矛盾以及OPEC与非OPEC产油国之间的博弈竞争，合纵连横，着力增强讨价还价筹码和原油贸易话语权。考虑到本币结算便利、标准资格互认、市场监管相对宽松以及合作协调机制基本建成等有利条件，建议进一步扩大并深化与俄罗斯和巴西两国的原油全领域合作，重点在俄罗斯远东地区和巴西东南部里贝拉区块加快投资和并购布局。同时，建议强化原油在国际关系和区域合作中的战略要素作用，全力打造“原油丝绸之路”，逐步增强我国在全球能源格局中的持续盈利能力和资源整合能力。
作者单位：国家发展和改革委员会对外经济研究所