欧阳慧
新型城镇化的关键是人的城镇化。近年来，农民工不愿意进城落户的说法“满天飞”。随着城乡公共服务差距的缩小以及城市基本公共服务覆盖常住人口进程的推进，不管是学界还是政界，不少人对中央屡次提出的“促进有条件的农民工进城落户，提高户籍城镇化水平”存有疑问，甚至以户籍将取消来否认该战略举措的国家意义，严重影响了新型城镇化在各地的实施。为此，为厘清思绪，就如何看待户籍城镇化提出如下看法和建议。
展望未来，城乡之间、区域之间户籍福利差距将较长一段时间存在
（一）户籍制度作为一项经济社会管理制度将较长时间存在
户籍制度的深化改革已成必然，取消户籍制度对人口迁移的限制应该逐步进行。户籍制度在未来相当一段时间内仍将存在，制约人口迁移的种种规定会随着人口城镇化水平的提高逐步弱化。只有随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和城镇化水平达到一定的程度，户籍制度安排中的“入市”门槛及与之相联系的社会福利将会消除，人口迁移才能走向自由迁徙。即户籍制度的取消至少需要满足以下两个基本条件：一是城镇化水平达到70%以上，农村人口比重20%左右。在这种情况下，用户籍制度限制人口迁移已经没有了实际意义，户籍制度限制人口迁移的功能必然自行消亡。二是农村人口享有与城市人口基本相当的社会保障水平。只要城市社会保障制度比农村完善，社会保障水平比农村高，城市对农村人口的吸引力就会持续存在。要取消户籍制度，只有大幅度提高农村社会保障水平，这在我国经济发展水平还不太高、经济发展存在重大区域差异的情况下，显然在短期内是不现实的。
（二）在短期内户籍改革难以将附加的大量显隐形社会福利剥离
我国现行户籍制度的主要功能奠基于1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》，经过几十年的发展，一些规定和条款发生了变化，户籍制度基本功能也得到进一步的完善，主要包括：人口登记管理制度、人口迁移管理制度和居民身份证制度。与此同时，在户籍制度形成和发展过程中，由于特定社会背景形成了附属于户籍制度的门类繁多的社会福利制度。随着我国社会主义市场经济体制的建立，粮食、布匹等生活必需品放开了市场，不再实行计划供应，也就逐步和户籍制度脱钩了，但就业保障、子女教育、医疗、住房、社保等福利至今仍然与户籍身份有着紧密的关系，与户籍紧密相关的显隐性社会福利仍然大量存在。虽然2000年以来，国家加快剥离户籍制度的福利功能，但由于社会福利改革涉及巨大的利益格局调整，户籍改革不可能将过去绑缚的诸多利益因素在短期内剥离开来。即使目前剥离较好的社会养老保险，受中央财力的影响，也难以实现全国统筹，户籍依然在发生作用。在地方实践中，我们看到的是，本世纪以来中央政府对城镇户籍的价值是采取淡化政策的，但一些地方政府受自身利益的考虑则不但没有淡化反而趋向于显化，如北京、上海相继颁布出台的住房和汽车的“限购令”就是一个例子。
（三）基本公共服务均等化推进仍需较长时间，户籍福利差距将较长一段时间存在
只要城乡之间、区域之间的公共服务差距没有缩小到足够小的范围，人口涌向高福利地区就不会停止，以人为本的户籍城镇化率就有存在的现实意义。近年来，国家推进基本公共服务均等化虽然在一定程度上缩小了城乡之间、区域之间户籍社会福利差距，但基本公共服务均等化远远没有结束，还需要很长一段时期的努力。何况目前我国的基本公共服务均等化实质是基本公共服务较低保障水平的全覆盖，其内容和质量离真正的基本公共服务均等化还有较大差距。
居住证与城镇户籍“含金量”还有较大差距，尽可能地让更多有条件的农民工一步到位地落户城镇是重大战略选择
2015年10月21日，国务院第109次常务会议通过《居住证暂行条例》，标志着国家出台的关于“城镇基本公共服务覆盖全部常住人口”政策将以居住证予以落实，但居住证持有者所享有的公共福利依然与城镇户籍的“含金量”有较大差距。
一是居住证为持证者带来的社会福利不能与城镇户籍人口相比拟。根据《居住证暂行条例》，居住证享有义务教育、基本公共就业服务、基本公共卫生服务和计划生育服务等6项服务和按照国家有关规定换领、补领居民身份证，机动车登记等7项便利。但即使你有了居住证，若没有就业地的城镇户口，保障性住房、高考、最低生活保障、下岗工人享受的优惠政策等社会福利，是享受不到的，更不用说一些特大城市、超大城市还适时推出对非户籍人口购买住房和汽车的“限购令”等措施。
二是与户籍人口相比，居住证持有者往往是一些城市准公共产品的“后享用者”。在一些大城市，特别是北京、上海、广州等超大城市，由于受公共产品拥挤效应的影响，户籍人口往往比非户籍人口优先享有准公共产品。如面对有限的学位，北京、上海、济南等一批城市对子女上学按照一定规则进行排序，即使拥有居住证的外来人口，其子女就学往往排序最后，可选择的学校资源非常有限，所享有的教育资源质量也明显弱于城市户籍人口。
三是居住证管理不确定性较大，如受到外部条件影响，首先受到冲击的是城镇非户籍人口。《居住证暂行条例》原则上规定了持证人应依法享有就业、公共服务、证照办理便利等内容，但具体的实施仍需地方政府落实，这为地方政府提供了较为宽泛的操作空间。居住证持有人在具体的城市福利获取条件上存在反复的可能。相应地，落户则是对城市居民所能享受的全部福利在获取上的一个不可逆过程，一旦获得了户籍，其享受城市福利的权益就受到法律保障。
尽可能一步到位地以户籍化促进有条件的农民工城镇化是国家的重大战略选择。我国事实上依据享有的社会福利多寡已将城市人划分为“两类人”：拥有居住证的低福利城镇人口和拥有户籍的高福利城镇人口，形成了城市新的“二元结构”。虽然受国家和各地财力的影响，这是政府的无奈之举，但与以人为本的“同城同权”要求有较大差距。推进有条件的农民工落户城镇过程，也是中央与地方的博弈过程。尽量降低低福利城镇人口比重，减少未来“二次”市民化的存量，让更多有条件的农民工尽早尽快落户城镇，以户籍化促进有条件的农民工城镇化，既是国家促进经济社会发展的重要战略举措，也是以人为本新型城镇化的客观要求。
破除利益格局，一步到位地以户籍化促进有条件的农民工城镇化
推进有条件的农民工落户城镇，以户籍化促进有条件的农民工城镇化必然触及某些利益格局调整，特别是各级政府、各部门和各阶层的利益冲突，这些利益冲突必将阻碍户籍制度改革的深化，这需要国家层面更大力度推进。
一要破除障碍，高位推进有条件的农民工落户城镇。鉴于地方政府在户籍制度实施过程中拥有较大的自由裁量权，包括进度上和力度上的弹性，不对此进行调整，户籍制度改革仍难理顺关系、形成合力。因此，建议强化中央政府在户籍制度顶层设计、执行路径、监督检查等方面的权威，尽量减少层级，缩短落实的周期，破除农民工落户的层层阻碍。
二要聚焦特大城市、超大城市，在改革攻坚中逐步降低落户门槛。针对我国特大城市、超大城市农民工占比达24.99%，农民工落户意愿强，但落户门槛最高、人们诟病最多的现实，应下大力气，以空间换容量，以加强管理缓解“城市病”，加强改革攻坚，以更大的魄力和勇气降低落户门槛。
三要解除农民工进城落户的“农地”之忧，提高农民工的落户意愿。农村土地制度安排被认为是影响落户意愿的重要因素。来自中国社会科学院张翼教授的研究表明，如果落户与放弃土地权利挂钩，则约有90%的农民工不愿转为城镇户口。可喜的是，2014年7月国务院颁布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）明确提出，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件；2016年中央一号文件《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》也明确提出，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。因此，要加快落实这一政策，推进《土地管理法》《物权法》《担保法》等法律法规的修改完善，由进城落户农民工自己来决定是否有偿退出“三权”，解除农民工进城落户的“后顾之忧”，提高有条件农民工落户城镇的意愿。（参考文献略）
作者单位：国家发改委国土开发与地区经济研究所
