关于振兴实体经济的几点思考

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张俊伟

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振兴实体经济所面临的外部环境

当前,我国经济运行出现了很多向好的迹象:一是经济增速持续下降的局面得到遏制。2016年以来,我国经济运行虽然有起有落,但2016年实现了6.7%的经济增长,从而遏制了自2010年以来经济增速持续下降的局面;二是物价持续下行的局面得到扭转。2016年以来,由于原油、铁矿石国际产品价格上涨,也由于供给侧结构性改革取得明显成效,我国生产者物价指数于2016年10月转负为正。相应的,企业利润水平明显改善,市场预期趋于稳定;三是产业经济状况得到改善。2016年3月份以来,制造业采购经理人指数又持续高于50,也就是说,我国的制造业处在扩张的发展轨道上,这也是和2015年下半年明显不同的发展趋势。

在看到向好迹象的同时,我们也看到当前经济运行还存在诸多不稳定因素。突出表现在:一是投资增长出现分化趋势。2016年我国民间投资增速下降非常显著,甚至一度出现负增长;而国有及国有控股的固定资产投资则呈快速增长态势。这是和过去完全不同的增长格局。国有投资和民间投资“剪刀差”的扩大,意味着经济增长主要是靠政府投资拉动的。这也表明了当前经济增长的脆弱性;二是房地产泡沫再膨胀。从2015年下半年开始,首先是深圳房地产价格出现快速上涨的局面,随后这个趋势很快蔓延到上海、北京、南京、合肥、郑州等城市,房地产热潮再次涌现,引发了全社会对泡沫经济的普遍担忧。自2016年9月30日起,我国又迎来了新一轮的房地产调控。在“十一黄金周”期间,许多城市的政府甚至都没有休息,在忙着起草、颁布关于限购、限贷乃至规范房地产市场秩序的政策法规;三是产业分化严重,增长新动能发展缓慢。我们的传统产业普遍面临产能过剩的困扰,行业盈利能力下降,部分企业陷入经营困难;而新技术、新变革、新产业尚不足以拉动中国经济摆脱经济增速下行的压力。

喜忧交织的局面引发了全社会关于经济发展前景的争论。官方的观点是“L型”。人民日报《开局首季问大势》对此阐述得十分充分:“综合判断,我国经济运行不可能是U型,更不可能是V型,而是L型的走势”,“这个L型是一个阶段,不是一两年能过去的”。与之相对应的是“企稳论”,认为当前经济运行在逐步“企稳”。第二种观点是“U型”,认为当前经济运行处在“探底”阶段。经过一段时间的调整后,经济仍有可能回到较高速度增长(高于7%)的轨道上。第三种观点是“阶梯型”,认为当前中国经济正处在从高速经济增长到常态经济增长转换的过渡时期,经济增速下行是阶段性发展趋势。当前的“稳”不过是发展趋势中的一个暂时现象而已;最后一种观点是“倒L型”,认为中国经济存在若干风险,如果处理不好,有可能导致危机爆发,增速显著下降的局面。那时的经济运行轨迹就是“倒L型”。

那么,到底该如何把握当前经济发展态势,以更好地推动实体经济发展呢?在笔者看来,当前宏观经济运行具有如下四个突出特征:

(1)经济发展阶段从工业化中期到工业化后期转变

以“4万亿投资计划”的实施为标志,我国从工业化中期发展阶段进入了工业化后期发展阶段。根据中国社会科学院发布的《中国工业化进程(1995-2010)》,在2010年前后,北京、上海已处于后工业化发展阶段,长三角、珠三角地区、东部沿海地区处于工业化后期发展阶段,广大中部地区则处于工业化中期发展阶段。“我国已整体步入工业化后期发展阶段”。发展阶段的变化带来了主导产业的变化。在工业化中期,主导产业是冶金、机械、能源、交通等产业,这些行业的突出特色是投资规模大、规模经济明显,具有鲜明的社会化大生产特征。这些产业业务联系紧密、相互创造需求,在经济上升阶段强化投资扩张,在经济下行阶段则强化投资收缩。随着发展阶段的转变,冶金、机械、能源、化工、造船等产业沦落为成熟行业(乃至夕阳产业),市场需求趋于饱和、投资需求增速放缓,由此导致出现普遍的产能过剩。

从历史经验看,英国、法国在同等发展阶段上均出现了大规模资本输出的现象,通过对外投资、确保原料市场和销售市场来缓和国内需求不足的矛盾;作为后起国家,美国在发动“美西战争”,还提出了“门户开放”政策,实行抢夺势力范围和加强海外市场渗透两手抓;德国被欧洲列强保卫,争夺“阳光下的地盘”面临重重困难,只能把重心放到缓和社会贫富差距上。从1890年到1913年,德国建立起了相对完备的社会保障体系。所有这些都表明,严重的产能过剩,是类似发展阶段所不可避免的普遍社会现象。

(2)国际分工格局发生改变

受加入“世界贸易组织”、承接国际产业转移等因素的推动,我国在本世纪初出现了持续“双顺差”局面。2000-2002年,我国贸易顺差占GDP的比重平均为1.91%,而到2007年,贸易顺差占GDP的比重就上升到8.6%。这意味着全国新创造财富的8.6%都被国际市场“吸走了”,这自然缓解了国内供求矛盾,并刺激着投资的增长;但“次贷危机”后,发达经济体迟迟不能走出衰退,增长乏力,导致国际市场需求不振;与此同时,中国劳动力成本也在快速增长。国外研究表明,2001年,我国劳动力成本只有墨西哥的1/3,但到了2010年,国内劳动力水平成本已超过墨西哥,这就削弱了我国劳动密集型产品的比较优势。随着贸易顺差占GDP比重的明显回落,市场供大于求的常态不仅得到恢复,还带来了消化以前过度投资(消除围绕国际市场而形成的过剩产能)的压力。现在,英国“脱欧”、意大利“修宪公投”失败,特朗普当选美国总统,贸易保护主义明显抬头,国际金融市场动荡加剧,中国外贸环境更加严峻,净出口发动机进一步减速,给国内市场恢复供求平衡带来压力。

直接投资也是类似的局面。我国抓住了新一轮产业转移的机遇,吸引国外直接投资连续排名世界第二、发展中国家第一。大量承接发达国家的产能转移,增加了国内投资,派生出了新的就业和投资机会。但随着中国劳动力成本的上升,跨国公司开始把产业向劳动力成本更低的越南、菲律宾、印度等地转移,这不仅改变了国际贸易(加工贸易)的流向,也导致为其配套、服务的生产能力的闲置,使其面临被淘汰的危险。

(3)“中国模式”面临转型

中国经济持续快速增长的经验,通常被称为“中国模式”。从不同的角度切入,对“中国模式”的理解也不一样。国内学界通常将其内涵归纳为如下几方面:发展主义的主导意识形态,高度统一、强有力的政府,庞大的、可供政府掌控的经济资源(如土地公有、公有制经济),以及追赶型经济体所享有的后发优势等。特别是“土地财政”,一方面为市县级地方政府的基础设施投资提供了支持;另一方面为市县级政府开展“招商引资”竞争,向企业新增投资提供巨额补贴提供了财力支持。在短短10年左右的时间里,我国地方政府土地出让金收入就从几千亿元上升到将近四万亿元,地方政府债务更飙升到10.6万亿元。“城市经营”极大地改变了城市面貌,为冶金、建材、机械、运输等工业的快速发展提供了海量的、源源不断的市场需求;而愈演愈烈的“招商引资”竞争,则显著压低了民间投资的成本,刺激了企业规模的扩张。这就使工业化中期本来就相对较快的速度“快上加快”。

随着时间的推移,“土地财政”的弊端也逐渐显露:高地价带来的高房价引发严重的房地产泡沫,为经济可持续增长埋下隐患;政府债务快速增长,很快便接近政府举债规模的上限;而脱离现实购买力的房价更是引发了全社会普遍抱怨。“土地财政”“城市经营”日益背离推动城市化健康发展的初衷。“中国模式”面临转型。这不仅会改变地方政府的投融资模式(投融资行为),也会对全社会投资的增长和总量平衡带来压力。原来加快经济增长的制度设计开始转变为抑制经济增长的压力和负担。

(4)“4万亿投资计划”的后续影响

在经济运行内在周期和“次贷危机”的双重作用下,我国经济运行在2008年下半年出现了“失速”的迹象,经济运行面临“硬着陆”风险。在此背景下,党中央、国务院果断决定改变宏观经济政策取向,由紧缩性的宏观调控政策转向扩张性的财政政策和适度宽松的货币政策。2008年11月5日,国务院常务会议提出了10方面的“稳增长”措施。初步匡算,实施上述工程建设,在两年内约需投资4万亿元。

在应对“次贷危机”冲击之余,“4万亿投资计划”还蕴含有“化危为机”“有所作为”的雄心壮志。这一动机被地方政府准确把握,为各地推行“弯道超车”战略提供了政治支持。而游离于预算管理之外的土地出让金收入,又为地方政府执行“弯道超车”战略提供了强大的财力支持。由于实现了激励共容,中央和地方相互震荡、正向反馈,使“稳增长”迅速演变为全国范围内的“投资跃进”和“投资过热”。结果,我国不仅实现了经济运行的“V”形反弹,还出现了严重的通货膨胀压力。“4万亿投资计划”的演变,进一步加剧了产能过剩的局面。

发展阶段的变化、国际分工格局的变化、“中国模式”的转型以及消化“4万亿投资计划”的后遗症,多重因素相互叠加,就使中国经济面临着尖锐的总量失衡矛盾和深刻的结构失衡矛盾。

振兴实体经济发展的政策框架

一、从三方面入手振兴实体经济

总量失衡和结构失衡相互交织,决定了我们必须坚持“两点论”,既要着力消除结构性矛盾,推动结构优化与产业升级,又要注意维持总量平衡,实现总量和结构的良性互动;既要强化市场配置资源的作用,又要充分发挥政府的职能。归纳起来,振兴实体经济的政策应该包括三方面内容:

(一)完善市场机制,优化资源配置结构。

(1)要着力完善市场机制。当前,我国的“人口红利”基本消耗殆尽,靠增加资源、人力投入的外延式增长已经难以为继,需要把增长重心放到提高资源配置效率上,放到提高劳动生产率上。而优化资源配置效率具有边际改进的特性,只能借助分散决策的市场化决策来实现。特别是在现阶段,无论是鼓励创新创业、推动产业升级,还是化解产能过剩,都对更好地发挥市场机制的作用提出了更高的要求。

(2)要塑造微观行为主体。一是推进国有企业改革。我国是国有经济占主导的混合经济。国有经济布局是否合理,运营是否高效,直接关系到全社会经济运行的效率,关系到不同所有制经济共同发展的大局。当前,需要完善国有(及国有控股)企业的法人治理结构、完善企业绩效考核体系、完善国有资本运营(管理)制度,以消除当前国有经济存在的布局不合理、企业治理结构不完善、运行效益低下的问题。二是推动政府融资平台的转型升级。在我国,地方政府也是重要的投资主体,而其依托就是各类融资平台。由于长期游离于预算管理之外,各类融资平台普遍存在管理不规范、运营不透明、负债率过高的问题。推动地方融资平台的转型与升级,将其纳入规范、透明、可持续的发展轨道,对于调动地方政府的发展积极性,提高政府投资效率并带动全社会经济效益的提升具有重要的意义。

(3)政府职能的转型。自2003年以来,政府在弥补市场失灵层面取得了显著进展。政府职能的扩张,也使提高政府效能的问题凸显出来。在认真履行承诺、严格行政执法、改进公共服务等方面,政府面临日益严峻的挑战。需要加快转变政府职能、完善政府治理,以应对上述挑战。

(二)适当扩大内需,维持总量平衡

中国的快速工业化和城市化在世界发展史上是史无前例的。中国的人口规模超过所有发达国家人口的总和。当前(2013年)许多工业产品(如钢铁、水泥、电解铝、化纤、平板玻璃、煤炭等)的产量占世界总产量的50%以上。庞大的经济体量,决定了照搬少数先行国家当年通过掠夺殖民地、向海外倾销产品以摆脱国内危机的做法是根本行不通的。更何况在“次贷危机”的冲击下,各发达国家都在衰退的泥潭中挣扎,根本不可能接受大规模对华“贸易逆差”的现实。可行的解决方案,只能是眼光向内、着力扩大内需:

(1)进一步发掘城市化发展的潜力。工业化和城市化密不可分。当前,我国的城市化进程明显落后于工业化发展进程。根据世界银行统计,我国城市化水平低于同等收入国家约10个百分点。如果以户籍人口计算,差距则更大。差距就是潜力,可以通过推动城市化健康发展,来充分发掘经济增长的潜力。

(2)强化社会安全网,保障低收入群体生活。社会保障是由政府主导的收入再分配机制,对于调节收入差距、扩大市场需求具有重要作用。我国已经建立起了社会保障新机制,但机制设计碎片化严重,保障水平仍然偏低(特别是对农村居民、流动人口而言),是引发“中产焦虑”的重要原因。人们为了养老、医疗、住房乃至子女教育,不得不大量储蓄,这就遏制了消费需求的增长,对产业升级带来阻碍。同样,数千万人口在贫困线上挣扎,也不可能有什么消费能力。应当通过强化社会安全网,保障低收入群体生活,进一步激发国内消费的潜力。

(3)增加财政支出,维持总量平衡。在发展阶段转换、制度快速变革、结构急剧调整的关键时期,维持“改革、发展、稳定”的动态平衡至关重要。“经济稳定”的前提,是保持经济总量基本平衡;而维系经济总量平衡的最后手段就是政府支出。在现阶段,既有推行积极财政政策的必要(大规模产能过剩与基础设施投资严重不足并存),也有推行积极财政政策的可能(整体财政赤字率较低),关键是要把握好度。

(三)鼓励企业“走出去”,输出资本、技术和管理

在新的历史时期,鼓励企业“走出去”,既是输出技术和管理、拓展企业盈利空间的需要,又是优化资源配置、提升企业核心竞争力的需要,更是化解产能过剩、资本过剩矛盾的需要。2013年秋,习近平主席相继提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议。随后,“一带一路”迅速上升为国家战略。2015年3月,国家发改委、商务部、外交部联合发布《推动共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的愿景与行动》,亚洲基础设施投资银行也于年末挂牌成立。这标志着“一带一路”战略顶层设计的完成。今后工作的重点,就是把双边与多边合作、政府倡导与民间自发力量整合起来,推动“走出去”向更深层次、更广阔的领域扩展。

应当看到,企业“走出去”的方式可以是多种多样的。欧美企业多是“单打独斗”,但日本企业则强调抱团。在这方面,广州的日本汽车生产基地就是典型。日方把汽车产业链上的主要企业同时转移到我国,很快就形成了大规模的生产能力。和欧美、日韩大型跨国公司相比,中国企业在品牌、技术和管理上略逊一筹;并且,根据“雁行理论”,中国企业“走出去”的首要目的地应该是发展水平低于中国的国家和地区。这些地区的商业环境普遍较差,存在政局不稳定、治安混乱、政府效率低下、基础设施落后等问题。中国企业要想在“走出去”方面取得明显成效,必须另辟蹊径,采取“发展模式输出”的办法,即把改善当地投资环境和对外直接投资有机结合起来。具体说,就是在基础较好的地区(如华商较多的港口、大中城市)推动建设主题产业园区,吸引国内企业跟进入驻,从而快速形成产业集聚(集群)优势。

二、两个关键政策环节

上述三方面政策是相互交织、彼此影响的。其中,又以梯度优化所有制布局和改造提升地方融资平台最为关键,它们一头担着结构优化和产业升级,另一头则担着总量平衡和经济稳定。

(一)梯度优化所有制布局

国有资本在基础产业和关键领域占据主导地位,是多种因素共同作用的结果,也是我国社会主义经济制度的基本特征。受技术和产业特点的影响,上述领域通常具有资本技术密集、规模经济效益显著的特点;在企业形态上也表现为以大企业为主。而民营经济则大多分布在劳动密集型产业,企业规模相对较小、资金实力相对弱。和国有经济相比,民营经济在人才、技术、管理方面尚存在一定落差。这就决定了民营经济很难跨过资本技术密集型发展阶段而进入知识密集型产业领域。对于民营资本而言,要进入高技术领域和新兴战略性产业,将会面临在短期内难以逾越的知识、技术、人才和企业文化方面的鸿沟;而参与到基础设施领域,民营资本则面临着资金规模不足、经营环境多变、盈利水平难以保证的制约。因此,面临产业升级的压力,民营经济很自然地希望能够参与到国有经济传统的经营领地中去,希望能从资本密集型、资本技术密集型产业中分得一杯羹。

而从国有资本的角度看,面对政府投入下降带来的真空,由国有资本参与、推动基础设施建设具有天然的合理性,因为其独特的产权制度可以匹配当前我国法治化水平较低所带来的经营风险。不仅如此,由于国有资本经营预算的缺位,国有企业(国有经济)很少向政府上缴盈利,这就使国有经济演化成了一架具有独立意志的投资机器。在经营主业得到快速发展的同时,丰厚的利润也推动着国有企业开展多元化投资,这一方面有助于增加资本积累,提升综合国力,另一方面也加剧了产能过剩的局面,并带来经营效率的下降。有必要收缩国有经济的布局,从不具有竞争优势的行业退出,从基础行业和战略性行业中不具有竞争优势的生产、经营环节退出,以提高国有资本的经营效率;有必要推动国有资本向基础设施和公益性事业领域集中,以充分发挥国有资本的社会效益。而国有资本布局的优化,又恰好为民营资本腾挪出了发展空间。

上述资本布局的“梯度优化”过程,一方面可以激活基础设施投资,为“稳增长”创造条件,另一方面可以为民营资本寻找到新的出路,避免金融泡沫多发高发。而且,这一过程也会对改革国有资本管理体制、培育和发展资产并购市场、乃至完善市场退出机制产生牵引作用。因此,梯度优化资本布局对于振兴实体经济具有关键的意义。

(二)改造和提升政府融资平台

政府融资平台大多以“土地财政”为依托。“土地财政”面临的转型压力,使地方融资平台面临巨大的不确定性。提升、改造政府融资平台,把其纳入规范、透明、可持续发展的轨道,对于稳定政府投资,稳定经济运行具有重要的意义。但改造和提升政府融资平台,也在短期内为经济运行带来了压力和潜在风险:首先,部分地区严重透支财力以追求短期增长的行为被曝光,会引发公众对(上述地区)政府债务偿付能力的担忧,对政府投融资带来负面冲击;其次,改造和提升政府融资平台会倒逼“土地财政”转型,深刻调整国民收入分配关系(如开征房产税、调整土地出让金制度等)。这既会影响到居民消费需求,也会影响到地方政府存量债务的偿还;再次,通过政策性住房体系建设等渠道,改造和提升政府融资平台很可能会影响到城市化发展进程;最后,地方融资平台是政府扩大内需的政策抓手。融资平台能否有效运转,直接关系到政府“稳增长”措施的有效性。

三、一个政策前提

前面提到,当前局面是尖锐的总量矛盾和深刻的结构性矛盾相互交织。说总量矛盾是尖锐的,不仅是因为发展阶段变化导致增长速度下降,更因为导致上一阶段快速增长的独特体制性、政策性因素乃至有利的外部性因素发生了逆转。当前经济增速的下行,不仅体现了经济发展的内在规律,更体现了中国制度转型的内在要求。说结构性矛盾是深刻的,不仅是因为重大经济结构严重失衡,具体如:三次产业结构失衡、国民收入分配结构失衡、产业组织结构不合理、产品供需不匹配等;更是因为需要面对旧政策所形成的历史遗留问题,具体如:融资平台风险持续积累、房地产泡沫问题严重、环保执法形同虚设、企业退出困难、严重的道德风险问题等。过度市场化与市场化不足并存,政府越位与政府缺位交织,使经济社会矛盾呈现错综复杂的局面。单靠强化市场机制或者加强政府干预,并不能有效解决当前的问题。

维持总量平衡与优化经济结构是互为条件的。一方面,维持总量平衡(稳增长)的方式,直接影响到国有企业改革、国有资产布局调整,影响到融资平台改造和政府职能转变,并最终对化解结构性矛盾产生制约;另一方面,结构性矛盾的化解,必然伴随着国有经济和政府(融资平台)经济行为的变化,会影响到特定产业的供求平衡乃至短期经济增长,并最终影响到宏观经济运行(如潜在增长率等)。在这方面,我们的经验教训都是十分丰富的。上世纪80年代初,面对“全面短缺”,农、轻、重比例严重失调的局面,中央采取了“价格双轨制”的策略,既引入了市场信号,引导农民、企业增加市场供应,又保持了经济运行的正常秩序;反过来,在通胀持续发展的背景下,继续推动“价格闯关”,则引发了席卷全国的“抢购潮”,不得已,最后只能进行“治理整顿”。

近年来走过的路

(一)关于“稳增长”与调结构的互动

“4万亿投资计划”的强刺激,使中国经济实现了“V”形反弹,也把中国地方政府债务规模膨胀、管理失序的问题暴露了出来。随即,国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,要求地方各级政府对融资平台公司债务进行一次全面清理。与此同时,“房地产热”的降温,也对地方政府的举债行为产生了制约。到2012年,伴随着经济增速的回落,“稳增长”已成为各级政府面临的重要任务。

稳增长的核心是稳投资,除了结构性减税,鼓励民间资本投资之外,还必须启动、实施一批大项目。而这些项目大多是需要政府资金投入的。为了绕开债务约束,地方政府采取了许多办法:如大量采用BT方式推进基础设施建设、操纵项目财务数据、项目或平台间相互担保等。但随着债务管理制度日益严格规范,责任追究越来越严格,地方政府违规借债的空间越来越小。为了填补地方政府投融资下降带来的真空,有关方面提出了发展PPP的努力方向。

PPP项目具有资金投入多、项目时间长、政府监管严、经营风险大的特点,民间资本对参与其中的积极性并不是很高。为了鼓励民间资本的发展,各地纷纷设立PPP引导基金。以江苏省PPP融资支持基金为例,江苏省PPP融资支持基金由财政(省财政厅、市县财政局)出资和社会(包括银行、保险、信托资金以及其他社会资本)出资两部分组成,其中财政出资10亿元人民币,占基金资金总规模的10%。虽然基金明确采用市场化运作方式,实行专业化管理,但从《江苏省PPP融资支持基金实施办法(实行)》我们可以看得很清楚:无论是股权投资,还是债权投资,政府都提供了保底承诺和回购承诺。这样也就使基金的社会出资方成为“资产荒”背景下优先瓜分PPP投资机会的既得利益集团。不仅在江苏省,在其他地区,回购承诺、保底收益的现象也普遍存在。普遍出现“明股实债”的局面,既有制度、文化乃至技术供给不足的原因,也有地方政府“稳增长”、追求短期政绩的内在动机。

为了“稳增长”,政府还启动了政策性金融。2015年8月,根据国务院统一部署,由国家开发银行、中国农业发展银行向中国邮政储蓄银行定向发行专项建设债券,建立专项建设基金,用于项目资本金投入、股权投资和参与地方投融资公司基金。由于中央财政为专项建设基金提供了巨额的利息补贴,也由于专项建设基金主要采取合同约定项目期限、投资主体分期回购的方式退出,专项建设基金在本质上就是中央政府借给地方政府的低息财政性贷款(虽然并不在财政赤字的统计范围之内)。专项建设债券的横空出世,突破了加强地方政府债务管理的既有政策轨道,为稳定经济运行做出了贡献。但同时也加剧了经济运行对投资(特别是对国有投资)的依赖。2016年以来,我国实体经济经营状况明显好转,也缓解了钢铁、建材、能源等传统产业推进结构调整的压力。有一些落后产能(如“地条钢”甚至死灰复燃了)。

在稳投资之外,还有“稳生产”“稳社会”。随着经济运行环境的变化,一些企业陷入经营困难,特别是那些大型企业,产值贡献高、员工数量大、银行贷款多,如果出现大规模裁员、停产乃至破产局面,不仅可能带来社会不安定因素,也直接影响到地方经济增长,因此,许多地方政府介入了困难企业的生产经营活动,通过提供税费减免、协调银行贷款(债权人行动)、协助制定重组方案,以期帮助企业“渡过难关”。同样,面对房地产企业和融资担保公司资金链断裂,各地基层政府也普遍参与了进来,通过归集债权人信息、建立债权人委员会、协调借贷双方行动,避免了房地产企业和担保公司的破产清算潮。而恰恰是政府对困难企业的深度介入,引发了全社会对市场机制(特别是退出机制)能否充分发挥作用的普遍担忧。近年来,“供给侧结构性改革”被决策层采纳,并成为“流行热词”。供给侧结构性改革共有“五大任务”,特别是“去产能”“去库存”“去杠杆”,都是市场机制不能有效发挥作用的结果,都是过去多年来矛盾积累而形成的经济“堰塞湖”。解决上述矛盾和问题,离不开必要的行政性措施的推动,更离不开市场机制的完善。从这个角度看,供给侧结构性改革的流行,也是前一时期市场机制不能充分发挥作用的一种反射。

(二)关于国企改革和调整国有资本布局

在上世纪90年代中后期,我国曾有一轮大规模的国有经济战略性改组活动。这轮国有资本布局调整的特点就是“抓大放小”。所谓“抓大”,就是集中力量办好一批国有大型企业和企业集团,使其发挥稳定经济、参与国际国内市场竞争和贯彻国家产业政策等的骨干作用;所谓“放小”,则指放开搞活量大面广的小型企业。在实际操作中,“放小”在许多地方演变成了“一卖了之”。受此影响,大多数乡镇企业也通过“明晰产权”转制成了私人所有的公司。

随着“抓大放小”告一段落,也随着经济发展进入上升周期,调整国有资本布局的步伐显然慢了下来。其间虽然也有整合国有资本、组建大型企业集团的例子,例如河北省把邯郸钢铁、唐钢股份、承德钒钛三家钢铁企业整合为河北钢铁集团股份有限公司,但上述活动多是在同一级政府之下、相同产业内的国有(或国有控股)企业间进行的,其目的是优化产业组织结构、提高核心竞争力。2008年以后,由于市场环境的变化,要求加快调整国有资本布局的呼声不断提高,许多地方在这方面也做了大量探索。典型案例有山西省的煤炭资源整合和河北省河北钢铁整合12家民营钢铁公司的探索。前者因为政府依托国企推行产业政策而引发了关于“国进民退”的大讨论;后者则因为合作双方存在明显的认知差异而最终分道扬镳。总的看,这一时期无论是国有经济内部,还是国有经济与社会资本之间,借助资产交易、资本整合来优化国有资本布局、提高国有资本生产经营效率的进展都是相对缓慢的。

统计显示,从2007年到2014年,我国国有资本分布在经营性领域的比重,从41.36%上升到56.29%;分布在垄断性行业的比重,从45.33%下降到30.08%;而分布在公益性行业的比重,则从13.11%上升到13.64%,7年间占比仅上升0.5个百分点(马骏等著:《国企改革路线图探析》)。从国际经验看,基础性领域、公共服务领域恰恰是政府管制严格、私人资本投资意愿低的领域,也是国有资本具有优势、能够充分发挥经济社会效益的领域;反过来,在竞争性领域,私人资本拥有决策机制灵活、激励机制直接等优势,运营效率通常也更高。以食品制造业为例,我国国企总资产收益率在1999年大体和行业平均水平相当,2006年则下降到平均水平的一半,2014年又进一步下降到行业平均水平的1∕3。类似地,在钢铁行业,国有钢铁企业总资产收益率在2014年为3.2%,约为私营钢铁企业的1/5-1/4(马骏等著:《国企改革路线图探析》)。不同所有制经济在竞争性领域经营效益的差异和国有经济在经营性领域大量配置的现状,再次凸显了当前我国国有资本布局的不合理,凸显了优化国有资本布局的重大意义。

党的十八届三中全会规划了我国全面深化改革的目标和路线图。关于深化国企改革,中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:“坚持公有制主体地位,发挥国有经济主导作用,不断增强国有经济活力、控制力、影响力”“积极发展混合所有制经济”“国有资本投资运营要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全”。根据《决定》精神,中共中央、国务院于2015年8月发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》,对分类推进国有企业改革、完善现代企业制度、完善国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导等做了明确而系统的阐述。在此基础上,有关部门又出台了一系列专项配套文件。到2016年年底,国企改革(包括优化国有资本布局)的顶层设计已全面完成。

本轮优化国有资本布局的方向,是“紧紧围绕服务国家战略,落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求,优化国有资本重点投资方向和领域,推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性战略性产业集中,向具有核心竞争力的优势企业集中”。而推动国有资本布局优化的手段,则是发展混合所有制经济。选择以发展混合所有制作为改革突破口,是在强调国有企业“中国特色”的时代背景下做出的理性选择。其目标,既有优化国有资本布局的考虑,更有促进国有企业转换经营机制、放大国有资本功能的考虑。改革目标的多元性,使发展混合所有制不再是单纯的商业行为。这也无形中抬高了社会资本参与发展混合所有制的门槛。这无助于消除社会资本对小股东合法权益能否得到充分保障的疑虑,也无助于化解政策变化所蕴含的投资风险。可以预计,社会资本将对姗姗来迟的混合所有制改革抱有一定的保留态度:观望、试探的态度、小心翼翼的动作,在未来一段时期都将会普遍存在。

国有资本和社会资本的上述动作组合,也很可能对宏观经济运行带来深刻影响。一方面,大量民间资本难以找到有效的投资渠道,只能在股票、房地产等领域游荡,为国民经济增添不确定性因素;另一方面,在社会资金参与不足的背景下,由国有经济着力推动的混合所有制改革很可能导致国有经济布局更加多元化、债务负担进一步加重。如果“发展混合所有制”演变成为政治任务和“稳增长”的抓手,上述现象更是难以避免。这样,改革将面临背离初衷的风险:国有经济布局多元化,有可能损害整体经济效率;而进一步提高负债水平,则有可能加大经营风险,损害可持续增长的潜力。

(三)关于改造和提升地方政府融资平台

针对地方融资平台发展中存在的运作不透明、不规范,融资规模急剧膨胀,偿债风险显著增加等问题,2010年6月,国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,要求地方各级政府对融资平台公司债务进行一次全面清理。按照分类管理,区别对待的原则,政府平台债务被划分为三类:(1)因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务;(2)因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务;(3)因承担非公益性项目建设举借的债务。《通知》要求根据各类平台债务的特点采取相应措施,并妥善处理债务偿还和在建项目的后续融资问题。《通知》还要求对融资平台公司进行清理规范。“对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司,今后不得再承担融资任务,相关地方政府要在明确还债责任,落实还款措施后,对公司做出妥善处理;对承担上述公益性项目融资任务,同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司,要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务,不再保留融资平台职能。对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司,以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司,要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定,充实公司资本金,完善治理结构,实现商业运作”。对于今后地方政府设立融资平台公司的,则要严格依照有关法律法规办理,足额注入资本金。“学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司”。《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》对于遏制地方政府滥设融资平台、违规盲目借债的行为,防范地方财政风险产生了明显的、积极的作用。

2014年9月,国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称《意见》),《意见》根据建立现代财政制度的改革要求,根据最新修订《预算法》的相关规定,就建立‘借、用、还’相统一的地方政府性债务管理机制做出部署。《意见》明确,赋予地方政府依法适度举债权限。“经国务院批准,省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务,市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借”。地方政府举债,则要采取政府债券方式。“没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还”。同时,《意见》还明确指出:“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”。这样,通过“修明渠、堵暗道”,把地方政府的举债融资行为初步纳入了规范、透明的发展轨道。

遗憾的是,对于和地方政府性债务密切相关的融资平台,《意见》却着墨不多。总之,在《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号文)《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》提出的清理规范融资平台的意见之外,并没有提升改造融资平台的进一步措施出台。“目前还没有专门针对地方投融资平台建立、经营、退出、监管方面系统的法律法规”。

在操作层面上,由于历史遗留问题的存在,规范改造地方融资平台的工作也进展缓慢。原因是多方面的。首先,平台是政府实施公共投资、调控经济的抓手,在“稳增长”任务“鸭梨山大”的背景下,地方政府很难对平台“彻底放手”,这就使得平台很难做到资产独立、人员独立、经营独立,很难按照《公司法》的规定改造成规范的公司制;其次,在平台债务识别过程中,地方政府出于种种考虑夸大投资项目的收益,把政府包袱变相甩给平台公司,损害了平台公司的财务可持续性,也使平台公司难以真正脱离政府独立运营;再次,在承接上级财政资助的投资项目过程中,地方政府需要有一个类似“融资平台”的抓手。所有这些,就使得“融资平台的政府投融资职能很难简单免除,各地融资平台的转型也是‘各显神通’。一些政府融资平台开始以政府购买服务的方式,本着万变不离其宗的原则,继续为政府提供融资服务”(中国财政科学研究院:《中部地区财政经济运行情况调研报告》,2016年12月)。

(四)关于完善市场机制(以金融市场为例)

金融是市场经济的核心。金融市场是否完善,能否高效运转,直接关系到实体经济循环的通畅性,关系到经济整体运行效率。

中小金融机构的严重缺位,使得我国长期存在着活跃的民间借贷市场。在应对危机的过程中,不仅实体经济经历了“过山车”行情,民间借贷也经历了“过山车”行情。2010年以后,大量中小企业经营困难甚至倒闭,温州地区甚至出现了企业主“跑路潮”。在此背景下,民间借贷也普遍遭遇了资金链断裂、债权人挤兑的冲击。最典型的,就是各地的贷款担保公司。贷款担保公司,顾名思义,是从事担保业务,以挣取服务费为生的。但面对贷款业务高达2分、3分的暴利,很少有贷款担保公司能够“坚守初心”。它们普遍越过经营范围限制,从事高息借贷业务以获取更加丰厚的回报。随着贷款对象陷入资不抵债、无法还债的情况,担保公司大量陷入资金链断裂。

在担保行业陷入困境之际,顶着互联网技术和商业新模式光环的互联网金融横空出世。2013年-2014年间,北京、上海、深圳,武汉、成都等地先后出台措施,鼓励互联网金融发展。地方政府支持互联网金融发展的热情,一方面来自于改善金融服务、鼓励创新的需要;另一方面则来自于培育新的经济点、争夺战略性新兴产业发展高地的需要。2015年3月,李克强总理在《政府工作报告》中用“异军突起”一词描述了互联网金融迅猛发展的态势,并明确提出要“促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展”。同年6月,国务院发布《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》,明确提出:要“支持互联网金融发展,引导和鼓励众筹融资平台规范发展,开展公开、小额股权众筹融资试点,加强风险控制和规范管理”。同年7月,国务院发布《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》,又开辟专门章节,论述支持发展“互联网+普惠金融”,并明确了部门任务分工。

伴随着互联网金融突飞猛进发展的,还有野蛮生长所带来的混乱和无序。据报道,2014年我国P2P平台死亡122家,2015年P2P平台死亡1302家。2016年1-4月,又有270家P2P平台出现问题。究其原因,主要有涉及非法集资、资金链断裂、内部管理不善以及陷入行业恶性竞争等。业内人士预计,随着借贷平台进入清理整顿期,P2P行业将会进一步快速洗牌,“年内(指2016年,笔者注)或将会有千余家P2P平台或被淘汰”。大量平台企业的倒逼、跑路,严重恶化了行业发展环境,以至于有P2P平台在媒体上打出了题为“真的,不跑路”的另类广告。

在资本市场上,受经济下行的影响,我国股票市场在经历数年阴跌、盘整之后,于2014年步入上行通道,并迅速发展成为一轮疯狂的“牛市行情”。出现股票价格上涨的局面,原因是多方面的,既有实体经济不景气、社会资金寻找出路的原因;也有央行开启降息周期和政府希望借助牛市来降低全社会财务杠杆的动机;更有放开融资融券业务,以活跃股票交易的原因。特别是,以HOMS为代表的资产管理软件与伞形信托计划结合在一起,就产生了实质上的“互联网券商”。“互联网券商”可以很轻易地把社会资金集中起来,从事杠杆化的股票交易。

股市上涨和杠杆交易相互激励,就出现了明显的正反馈机制,再加上央行降息政策的刺激、媒体对“国家牛市”的推波助澜,多种因素共同推动着股价不断攀上新的高度。到2015年6月12日,上证指数已攀升到5178.19点,较年初上涨58.9%。而在此之前,2014年股价已上涨了53%。随着政府出手整顿场外配资交易,本已处于强弩之末的股价指数应声下跌,并引发了股价下跌的螺旋式运动。据统计,自2015年6月中旬至8月末,上证指数从高位5178点一路下跌至最低2850点,区间振幅超过2300点,跌幅为45%。创业板指从4000点跌至1779点,腰斩过半。在此期间,沪深两市有21个交易日出现股价指数大幅下跌或暴跌,有17次出现“千股跌停”的局面,还有近千家上市公司发布停牌公告或申请停牌以规避风险,占上市公司总数的30%。

“股灾”的发生,改变了许多政府高官、券商高管和江湖大佬的命运,也改变了资本市场(乃至整个金融市场)的氛围:暂停IPO,使股市丧失了融资功能;投资者损失惨重,导致市场信心低迷;股指期货受到严厉监管,损害了其价格发现和风险规避的功能;资金外流加速,导致外汇管制加剧;投机资金和避险资金流向房地产市场,为一线城市房地产价格暴涨埋下了伏笔;而鼓励保险资金入市,则为随后的“野蛮人敲门”开启了大门。

进一步明确努力的方向

从上述回顾分析可以看到,近年来在推进全面改革、加快经济转型升级方面,有关部门做了大量的工作,也取得了显著的成效。与此同时,也有一些方面的进展并不是很理想,还有一些关键问题尚未取得根本性突破。这是导致当前我国经济运行“热点”频出、有关部门疲于奔命的重要原因。需要进一步理清思路,把工作重心转到关键问题和主要矛盾上。

1.从“能实现的经济增长”转向“能忍受的经济增长”,维持宏观经济“紧运行”格局。实践证明,经济增长指标定得过高,“稳增长”任务绷得过紧,会迫使地方政府把大量的精力放到协调微观经济运行上。这反倒是不利于市场机制发挥决定性作用,不利于经济转型升级的。近年来,随着地方政府债务管理新机制的建立,也随着“问责”力度的加大,各级地方政府的投融资行为已发生明显改变,经济增速“下台阶”在所难免。我们要把握大势,转变观念,把宏观调控目标从“能实现的经济增长”转到“能忍受的经济增长”上。只有如此,才能把握主动,将各级地方政府从“稳增长”的繁杂事务中解放出来,加快新旧机制转换的步伐;也只有如此,才能保持市场压力,加快企业转型升级和经济结构调整的步伐。

2.关键领域的改革要抓紧抓实,尽快取得突破。应当清醒地认识到,当前我国经济运行出现的“企稳”迹象,原因是中央财政(大规模国债和特别建设国债)的强力扩张,而不是经济改革取得了显著的进展。只有牢牢抓住关键环节,特别是国有资本布局调整、地方融资平台升级、政府职能转换,尽快取得突破,才能构建起国民经济良性循环的新机制,才能建立起“稳增长、调结构、促稳定”的动态平衡,夯实经济社会可持续发展的基础。

3.依法行政,推动建设规范高效透明的市场机制。市场机制在配置资源过程中发挥决定性作用的前提,是市场运行规范透明高效,是政府职能得到有效发挥。像“假冒伪劣”横行、市场秩序混乱、合法财产得不到有效保护等问题长期得不到有效解决,与其说是市场机制不健全,不如说是政府履行职责不到位。近年来我国金融领域的改革和发展波澜起伏,市场化改革(自由化改革)与市场监管能力滞后激烈冲突仍然是重要原因。必须把转变政府职能的重心放到提高政府执行力上,放到依法行政、推动建设法治社会上:(1)要优化政府职能定位。要鼓励、支持社会组织的发展,增强社会(市场)自我协调、自我管理能力,推动政府稳步退出非必需职能;要顺应现实发展的需要,进一步强化政府的执法监督和基本公共服务职能;(2)要推动行政体制改革。在同级政府内推行大部制,整合政府机构设置和资源配备,以提高政府效能、改善公共服务;在上下级政府之间,则要逐步压缩政府层级,优化政府间事权与责任划分,以充分调动各级政府的积极性;(3)要强化问责和外部约束,特别是加强人大机关对政府履职情况的监督。

4.深化供给侧改革,消除经济风险点。供给侧结构性改革所面对的,是困扰当前经济健康运行的焦点问题。这些问题大多是多年积累形成的,自然也不能指望简单地通过“让市场发挥决定作用”来解决。关键在于,解决上述问题的过程应该推动而不是阻碍新机制的形成和发挥作用。

作者单位:国务院发展研究中心宏观经济研究部

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