李 静 于宏伟
法律责任是立法、执法和司法中的重大问题。有人把没有规定法律责任的法律比作“没有牙齿的老虎”，事实上这个比喻并不准确，没有牙齿的动物能是老虎吗？没有法律责任的法律就失去了强制力，没有强制力的规定能是法律吗？充其量只是一些口号性、宣示性的愿望表达而已。近些年来，随着不断完善法律体系和提高立法质量，对法律责任设定问题的关注度也不断提高。但多数是从立法技术的角度来看的，对法律责任在整个法律体系乃至国家、社会发展中的重大意义还需要有更深刻的认识，对法律责任设定中的一些重要问题还需要作更深入的研讨。
一、法律责任设定的“是与否”
对于一种行为是否要设定法律责任，这是法律责任设定首先要面对和解决的问题。法律责任本质上是依法对公民、法人和其他组织权益的强制性限制或剥夺，其设定是否科学合理直接关系到法律的可行性和权威性。如果法律上已经规定了应当如何行为，而对于违反规定的行为不设定法律责任，那么法律的实施效果通常会受影响。如果对于遵守规定的行为有正向激励如给予奖励、补贴、免税等，则另当别论了。因此，如果法律上已经规定了应当如何行为，通常要相应规定法律责任，除非立法本意就是一般性的倡导鼓励。
法律责任作为否定性评价，对于一种行为及其所属行业、领域的影响非常大，甚至决定着某些类型新行业、新业态的生存发展。一种行为是否有必要在法律上作规定，不是一个单纯的法律技术问题，而是一个可能包含政治、经济、文化、社会、环境等因素的综合性问题，需要在广阔的现实中全面考虑。鼓励大众创业、万众创新，激发市场和社会活力，就要以敬民之心行简政之道，对市场主体实行“法无禁止皆可为”，给市场规律和社会自治更大空间，充分发挥我国13亿人的才智。不能随意设定法律义务乃至法律责任，使市场和社会主体动辄得咎。
在当今信息化时代，需要注意平衡政府、市场和社会三者关系，搞清公有、私有和协同共享在特定情况下的优势和局限，结合实践不断调整认识。例如，关于免费使用软件是盗窃行为还是人的自由这一问题，比尔·盖茨与斯托曼有着截然不同的立场。对于知识产权保护，许多年来一直有不同的声音，在当前产销者、创客空间等新兴社会主体和平台日新月异的形势下，如何保护和激励智慧创造又不致造成知识垄断，给更多人发挥才智贡献社会的机会，需要在法律制度上有新思考和新回应。
“互联网＋”等新技术、新模式对传统产业的影响和新兴产业的塑造，目前还很难准确预期。鉴于此，在对行业、技术、标准等无法做出准确选择判断的情况下，一般不应匆忙立法。如果窒息发展和野蛮生长只能选择其一，那么选择后者显然更好些。如果由于特殊原因一定要立法，有些情况下不规定法律责任或许从立法技术上看有缺陷，但从给经济社会发展预留空间的角度看则是明智之举。对立法者而言，不立法的选择有时也是大智慧、大贡献，只是通常难以评估其价值并给与恰当的肯定。
二、法律责任设定的“宽与严”
法律责任设定长期以来一直坚持一项原则，即法律责任应与损害危害相当，不应过高或过低。但实践中对于损害危害的范围通常都限定得比较窄，往往只强调直接损害危害，对于间接损害危害及可能的、潜在的损害危害，都没有纳入，同时对损害危害的具体认定也比较严格。这就导致实际上法律责任的设定和执行两个方面都偏轻，很多情况下不足以惩戒和遏制违法行为。诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆对公共资源管理有深入研究和深刻洞察，她认为对于公共资源管理的最突出问题是，对于违反管理规定的惩罚力度远远不够，这对我们很有启示。
损害危害在很多情况下除了受害对象的权益受损，还会带来很多其他损害危害，但由于没有人主张，也就无人过问和惩罚。所以，实践中经常出现法律责任远低于违法所获得利益的情形。不枉不纵是法治追求的目标，但中国古语讲“矫枉必须过正”。矫枉过正在许多情况下是有道理的。所谓过正是指就所掌握的信息来判断的，但由于还有许多无法预计和准确估量的问题，因此，对于这些无法掌握的信息，需要有个超额的量来弥补，才能实现实践中的平衡。
惩罚性赔偿受到很多人批评，认为这增加了市场主体的负担，不利于鼓励创业创新。但这种看法也不全面，因为当前我国惩罚性赔偿适用的领域还比较小，同时在有些情况下损失难以全部估量，实际认定起来也耗时耗力，惩罚性赔偿可以一揽子解决这些问题。笔者认为，对一种行为难以判断是否应当承担法律责任时，原则上不应设定；对一种行为已经认定应当承担法律责任时，原则上应当重责。法律责任设定一定要戳到违法者的痛点，探索有效的法律责任方式，比如不良记录、上黑名单等，否则，惩罚等于或者小于违法所得，容易诱发更多的违法，而不是遏制违法。
法律的制定和实施都是有成本的，法律责任设定不能松，否则就可能会使违法者占用了执法和司法资源而不用付出额外代价，这对守法者是不公平的。强调法律责任设定要严并不是要搞严刑峻法，而是在考虑可行性和正当性的前提下，强化法律的权威性和对社会的控制力。当然也并不否认在一些情况下，应当有从轻、减轻乃至免除惩罚的机制，以应对各种各样的复杂情形，使得法律责任设定更有针对性、可操作性。
许多情况下，法律责任在设定上常规定一个幅度，比如处违法行为所得的两倍以上五倍以下罚款。这样规定主要是出于应对多种实际情况的考虑，而不是为了对违法行为可以从严处罚。目前，为了规范行政裁量权的行使，细化、量化法律责任规定已经成为大势所趋。因此，对违法行为从严制裁，就要明确法律责任的设定，尽可能具体规定相应的责任形式、数额、期限等，清晰地向社会传递对违法行为严格追责、严厉追责的信息，不能模糊处理，更不能以罚代刑。
三、法律责任设定的“定与变”
法律责任设定后，随着经济社会发展，会产生两方面的问题。一是法律责任的方式、数额等不能适应形势发展需要，除了修改法律之外，是否还有其他调整机制，比如使罚款随CPI变动。二是法律责任设定在立法上是有限制的，比如行政处罚法对于法律、法规、规章可以设定哪些行政处罚有明确规定，面对新的问题如何及时设定相应的法律责任。
例如，吊销执照是一种比较重的行政处罚，因为这使得企业无法从事生产经营活动，而重新设立新的企业成本又比较高。现在工商登记制度改革，许多许可条件取消了，企业登记注册便利化，新设立企业成本大大降低，可以预见吊销执照对企业的处罚力度实际上是降低了。对于其他制度调整所引起的法律责任效果变化，应当在修订相关制度时，对法律责任制度也进行考虑，保持不同制度之间的衔接配合。实际上这需要完善法律修订机制，要对修订工作进行系统评估和统筹安排。
还有一些固定数额的罚款是多年前设定的，随着企业和个人营利能力和收入水平的提高，其处罚力度也比立法当时降低了。有人提出对罚款可以根据CPI等因素设置参数式自动调整机制，但实际上这会产生很多问题。例如，不同行业发展速度不同，罚款数额统一调整缺乏针对性。罚款数额调整过于频繁，会影响法律的稳定性、严肃性，也不利于基层执法人员熟练掌握罚款裁量标准。因此，根据实际需要，通过修订法律对相关法律责任进行调整，是比较合理的选择。
法律责任必须依法追究，没有法律规定，就不承担责任。民事、行政、刑事法律责任对当事人的惩罚力度是逐步提升的。民事法律责任在相关法律中通常有一般性条款，基本上能够兜住各方面新情况，只是在没有直接具体规定时，需要法院创造性地解决问题。刑事法律实行罪刑法定原则，“法无规定不为罪，法无规定不处罚”，即使出现了新情况，只要没有明确法律依据，就不能追究刑事责任。
对于出现的新情况，如果没有法律依据，也无法追究行政法律责任。对行政权力运行进行规范，实现政府“法无授权不可为、法定职责必须为”，才能有效防止行政权力滥用，保护公民、法人和其他组织合法权益。但是，如果出现损害合法权益或公共利益的新情况、或者新业态的发展，可能会出现损害合法权益或公共利益的现实风险，政府是有责任及时应对和处置的，尽管还不能直接追究行政法律责任。
此时，如果直接立法设定法律责任，一方面存在着修法周期长、没有合适的法律文本可加入等立法问题，另一方面存在着实践经验还不很成熟，仓促立法可能影响改革发展等现实问题。对此，可以考虑先规定一些可以由政策文件来规定的行政管理措施，通过宏观调控、市场监管、社会治理等手段，进行一定的规范约束，避免成为无序失控状态，然后在实践经验逐渐成熟时，启动制定或修订法律的程序，明确相应的法律责任。
作者单位：华北科技学院人文社科学院/国务院法制办研究中心