管控进口 破解我国粮食困境

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王秀忠

我国粮食特别是玉米生产量、进口量、库存量近年来呈现“三量齐增”的局面,既不利于我国的粮食生产,也不利于我国粮食安全。要解决问题,当务之急是找到造成问题的主要原因,从而对症施治。

我国目前粮食多主要体现为库存多

目前,我国国内粮食市场从总体上看处于供过于求的状况。近年来,大宗粮食品种的国际市场价格加上运费与关税价格仍低于国内市场价格,造成进口粮食因价格竞争力强进入我国市场,而我国生产的粮食大量成为库存。因前期玉米等最低收购价大大高于市场价格,入库粮食难以顺价销售而待在粮库中,粮食库存时间偏长则品质下降,而且每年要为大量不必要的多余库存付出高昂成本;库存粮食越来越多,又造成收购新粮的库容不足,致使大量该入库的粮食待在库外,同样对保障粮食品质量不利,由此对我国粮食安全构成潜在风险。

(一)粮食库存多主要体现为玉米库存多

目前,我国政府、企业和农户存储的粮食约相当于我国一年的粮食生产量,不仅大大高于国际粮农组织提出的粮食库存消费比——粮食安全存粮警戒线17%至18%的水平,也大大超过我国保证粮食安全的粮食库存消费比。特别是目前玉米的库存量已超过2015年玉米年产量,约占总库存量的一半。从品种上看,粮食库存主要体现在玉米库存多上。

(二)玉米库存多主要因玉米及其替代品大量进口所致

目前国内玉米库存多的困境,有最低收购价、临储等政策的影响,也有我国玉米产量增加的影响,但主要还是因为国外玉米及其替代品大量进口所致。2015年玉米进口473万吨,玉米替代品进口高达2825万吨,巨量的玉米与其替代品进口挤占了国产玉米的市场;再加上2015年我国进口的8169万吨大豆,大量的豆饼也在挤压着玉米的市场。由于进口玉米及其替代品比国内玉米每吨便宜几百元,由此出现进口玉米进市场,而国内玉米因销售不畅只能大量进粮库。可以说,国外玉米及其替代品的大量进口成为国产玉米不能顺利进入市场的关键因素。

(三)玉米及其替代品进口多似为进口失控所致

进口的玉米及其替代品——大麦、高粱、木薯干和DDGS(酒糟蛋白饲料)主要用作饲料,2015年以其价格优势大量进口,对国产玉米的销售与价格形成冲击。再加上进口的8169万吨大豆,除去20%食用油外,80%的进口大豆所形成的豆饼主要用于饲料,相当大的一部分形成对国内玉米的替代。2015年我国粮食总产量达6.2亿吨,从供需基本面看,供大于求;但2015年我国仍进口1.2亿吨(包括大豆)粮食,这与进出口调控主要保国内市场供给的原则明显不符。特别是玉米及其替代品、大豆等大量进口,对国内的玉米产业、大豆产业等形成实质性冲击,而相关部门没有采取有效调控措施,这些均表明我国玉米及其替代品与大豆的进口有调控失效之嫌。

把管控好进口作为解决当前粮食困境的首要对策

解决当前大宗粮食困境特别是玉米困境需要综合施策,但鉴于这次大宗粮食特别是玉米困境主要由国外玉米及其替代物进口过多所致,为此要把管控住进口作为调控的首要措施。

(一)管控进口。对关税配额内的玉米等大宗粮食,按规定进口;对关税配额以外,应通过提高关税予以管控。对玉米替代品的进口,要制定有效的管控措施。对于通过走私等非法进口的大宗粮食,要控制住。应适时加大反倾销措施和产业损害调查力度,从质量、安全、环保等方面加大检验检疫力度,对玉米等粮食进口管控,从而减轻玉米等国产大宗粮食所面临的压力。

(二)强化加工。加工转化是粮食去库存的有效途径。鉴于玉米库存多,建议在粮食去库存上把玉米库存作为重点。应在一定时期内,对国内玉米加工企业给予财政、税收、金融等方面的政策扶持,加快去玉米库存的速度。若配额内进口玉米对国内市场有冲击,可鼓励玉米深加工企业加工将其加工转化。鼓励玉米深加工,防止加工品对其他农产品的冲击。但如不采取措施控制进口,加工腾出来的份额很可能会被进口快速填平。

(三)调整结构。实施供给侧结构性改革,在一些地区引导鼓励经营主体调减玉米的种植来减轻目前玉米的困局,但也应同时施以进口管控。在适宜种植大豆的地方,引导鼓励经营主体多种植一些大豆,以此增加国产大豆产量。但国外大豆因产量高、出油率高而具有更高的比较效益,如把国产大豆用作榨油,即使有一定的补贴,国产大豆很可能难与国外大豆相匹敌。应把非转基因的国产大豆作为高品质食品、保健品、医药品等精深加工、高附加值产品的原料,为优质的国产大豆另辟蹊径。

(四)合理价格。国产玉米价格应回落到与国际玉米甚至是与玉米替代品到岸完税价格一致或更低,这样国外的玉米及其替代品肯定是进不来,但农民的利益面临很大损失;同时,因粮食品种之间有一比价,如玉米价格太低,会拉低稻谷、小麦等的价格,这样对我国粮食安全可能会造成不利影响。通过反倾销、产业损害调查以及环保、安全、环保等检验检疫方面的措施,把不合格的产品挡在国门外,从而为国产玉米等大宗粮食提供一个宽松的市场环境,这可能是一条比较有利的途径。

(五)优化政策。优化收购政策。玉米已实现市场定价、价补分离,即价格由市场来决定,农民的合理收益通过一定的价外补贴来弥补。优化加工扶持政策,促进加工企业满负荷生产,加快消化玉米等粮食库存。优化进出口政策,在一定时期内鼓励玉米等粮食出口,控制玉米及其替代品等进口;变大量进口大豆为进口食用油,以降低大量豆饼对玉米的冲击。这样既可保证农民合理收益,又可让玉米加工企业有收益,还可保证国产玉米等大宗粮食顺畅销售。

作者系全国农业展览馆、中国农业博物馆馆长

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