中国外交转型与全球公共物品供给

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曹德军

中国崛起受惠于全球公共产品所带来的发展红利。当全球秩序出现混乱、中国自身实力显著增强的时候,外部压力与自我期许会促进中国式全球公共产品的生产动力。十八大以来,随着中国外交从韬光养晦走向奋发有为,参与全球治理的积极性愈发凸显。随着新型公共产品的不断涌现,中国已经从全球公共产品消费大国转向供给大国,不仅极大提升我国的国际影响力,也以王道姿态惠及他国,承担超越狭隘利益的全球责任。

外交转型中的公共产品投入

十八大以来,中国外交逐步进入奋发有为的新常态,在全球公共产品供给方面取得了一系列重要成果。其中,“命运共同体”“一带一路”“亚投行”三大战略性新措施,勾勒出中国积极参与全球治理,贡献全球公共物品的战略布局。

首先,倡议“命运共同体”理念,促进区域秩序和谐。2012年十八大报告正式写入“人类命运共同体”新概念。此后,中国领导人多次强调建设“命运共同体”“亚太命运共同体”“中国—东盟共同体”,将其提升为具有战略意义的新举措。命运共同体的责任感体现在多个维度,从公共产品角度看中国在国际救援中的积极表现就是一例。典型事例为中国在2015年也门战乱中帮助13个国家撤出部分侨民,国际社会对中国一片赞誉。2015年,太平洋岛国发生地震之际,中国紧急动用高分一号、高分二号等卫星对南太平洋岛国瓦努阿图首都及周边地区受灾状况进行观测,帮助灾区及时掌握灾情。2014年马航坠机事件发生,中国也调用10颗卫星为搜寻工作提供了大量数据。另外,在2015年举行的联合国发展峰会上,中国宣布实施其援助南方国家的一系列新计划,包括设立南南合作援助基金并首期提供20亿美元,力争使对最不发达国家的投资到2030年达到120 亿美元,免除最不发达国家、内陆发展中国家、小国、岛国2015年到期未还的政府间无息贷款债务等。

其次,通过“一带一路”战略促进周边互联互通。自“一带一路”倡议发出以来,国际社会对此给予了高度关注与积极响应,沿线国家中,已经有60多个国家明确表示支持和积极参与建设,贸易投资项目迅猛发展,金融合作已经起步,人文合作陆续展开,生态环保合作已经启动,一系列合作已结出早期果实。“一带一路”项目旨在实现亚洲、非洲和欧洲各国之间的互联互通,加强这些地区的联系,并促进各国间的合作。英国国际发展部门的尚塔努·密特拉(Shantanu Mitra)估计,“一带一路”项目将惠及全球63%的人口,并将为全球GDP贡献2.1万亿美元。“一带一路”倡议并非仅仅着眼于中国自身经济增长和消化过剩潜能,而是希望中国崛起的红利能够惠及周边地区,实现跨区域互联互通和经济一体化,不仅促进亚洲基础设施更新换代,更是在此基础上增加相互信任与合作,为整体亚洲的大发展、大繁荣打下坚实基础。在“一带一路”沿线,中国的积极努力已经开始塑造区域公共产品的供给格局,产生了良好效果。

第三,创设“亚投行”,为区域发展供给资金。“亚投行”是中国周边外交的又一战略性大举措,是中国经济从产品输出走向资本输出的标志性大事件,也是中国改善现有国际体系不合理性的一次重大“战略试水”。中国提议建设“亚投行”是中国对现行世界金融体系进行补充性变革的一次成功尝试。中国对于“亚投行”的战略定位一方面是“新的一极”,会引发与西方金融霸权体系的一定程度的相互竞争,发生有利于新兴国家利益的变化。另一方面是对既有美国主导的世界金融体系的补充和完善,并非取而代之。这将为中国在走向世界强国的过程中对待既有世界体系提供一个样本。实际上,在“亚投行”启动前后,中国已经主导提议成立“金砖五国开发银行”,筹备建立“上海合作组织银行”,设立“丝路基金”等类似的金融机构和基金,具有同样的意义。2015年6月29日,《亚洲基础设施投资银行协定》在北京签署。习近平主席在会见出席签字仪式的各国代表团团长时说:协定的签署标志着亚洲基础设施投资银行筹建迈出具有历史意义的步伐,展示了各方庄严承诺,体现了各方团结合作、开放包容、共谋发展的务实行动。

牵头创建与协调公共产品投入

中国需要通过各种方式以实际行动展示中国的政策和对国际秩序的期许,而供应公共产品成为可选择的最优方案之一。中国供应安全公共产品不是强加于人,不是为了挤压他国贡献,而是力所能及承担具有优势的公共产品供给责任。对于一个既是崛起大国又是发展中大国的国家,中国参与全球公共物品供给存在各种机遇与挑战,对此中国正积极规避风险,在优势领域牵头建立全球公共产品。

首先,中国—东盟安全互信机制是中国参与东亚安全公共产品的重要内容。2003年10月8日,中国与东盟10国在巴厘岛签署了关于加入《东盟友好合作条约》的文件,由此宣告了中国—东盟安全互信机制的正式建构。中国和东盟携手建构的安全机制是一个建立在双边和多边基础上的通过政治手段解决安全问题的磋商机制。面对共同的安全问题,中国和东盟各国保持“彼此独立、主权平等、领土完整和民族特征”“采用和平手段解决分歧与争端”“放弃使用武力或武力威胁”“在缔约国家内实行有效的合作”。在安全问题的解决上,“不使用武力或者以武力相威胁,任何时候都要通过友好磋商来解决它们之间的争端”,“首先要建立一个由各缔约国派出一名部长级代表组成的高级理事会,负责受理已经出现而有可能破坏本地区和平与和谐的争端或情况。其次,争端出现后,争端各方通过直接谈判仍然得不到解决的情况下,高级理事会仍将受理这种争端或情况,向有争议的双方建议适当的解决办法,例如斡旋、调停、调查或和解,并且在争端各方直接进行谈判之前,高级理事会也可以直接斡旋,或者在争议各方统一的情况下直接组成调停、调查或和解委员会。最后,高级理事会认为必要时可以建议采取适当的措施,以防止某一争端或情况恶化”。

其次,推动上海合作组织成立。冷战结束后,在中国政府的倡议和大力推动下,中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦五国在平等协商的基础上签署了关于在边境地区加强军事领域信任的《上海协定》和《莫斯科协定》,将消除军事领域的威胁作为第一目标,承诺共同维护地区和平,“上海五国”机制由此诞生。次年,五国签署了有关在边境地区裁减军事力量的协定。为维护地区稳定和更好地加强在恐怖主义、分裂主义、极端主义势力方面的合作,“上海五国”于2001年6月15日,同乌兹别克斯坦总统一道,共同宣布在“上海五国”会晤机制的基础上建立上海合作组织,正式签署《上海合作组织成立宣言》和《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》,规定了有关合作的具体方式和程序,为联合打击“三股势力”、加强多边性军事互信与安全合作奠定了坚实的法律基础。上海合作组织成员国总面积3000多万平方公里,约占欧亚大陆的3/5;人口大约14.9亿,约占世界人口的1/4,它的成立不但对于地区的政治稳定与安全产生巨大影响,而且将大大地推动世界安全合作的发展态势。根据成员国之间签订的协议,中国、俄罗斯以及中亚国家已经彻底解决了长达7000多公里的历史遗留边界问题,在重大地区和热点问题上,上海合作组织也多次阐述对阿富汗、巴以、伊拉克、朝鲜半岛核问题等的立场,探讨解决地区争端与维护世界和平的方法与途径,推动不稳定因素的和平化解决。

第三,在非传统安全领域,中国积极推进全球互联网治理。互联网的无界性给各主体在网络空间中的攻击行为带来了极大的便利, 而匿名性则提供了最好的掩护。这不仅使得私人主体的犯罪风险降低,更是催动了国家间网络战的白热化,网络军备竞赛和网络过滤便显得理所当然,从而进一步加剧网络环境的恶化。互联网与各项事务的交融态势强化了网络安全的重要性。互联网可以用来颠覆政府和进行文化传播,也可以控制核电站的运行与指挥打仗。当前,全球互联网治理平台的数量越来越多,但主要以联合国框架下的政府间平台以及区域性政府间平台为主。联合国框架下政府间平台主要包括国际电信联盟(ITU)、世界贸易组织(WT2)、信息社会世界峰会(WSIS)、联合国科技促进发展委员会(CSTD)、国际刑警组织等。区域性政府间平台主要包括欧盟、欧洲理事会、经济合作发展组织(OECD)、亚太经合组织(APEC)、八国集团(G8)、二十国集团(G20)、亚太电信组织(APT)、东盟(ASEAN)、上海合作组织等。非政府间平台可分为全球性平台以及区域性平台。主要的全球性平台包括互联网治理论坛(IGF)、互联网域名地址分配机构(ICANN)、计算机事件响应与安全工作组论坛(FIRST)、国际互联网协会(ISOC)、互联网工程任务组(IETF)、国际商会(ICC)、全球万维网联盟(W3C)等。尽管中国的参与比较晚,但是已经在全球互联网治理中发挥重大作用。尊重网络主权是中国向国际互联网治理体系贡献的一个重要概念,体现了以中国为代表的发展中国家秉持在尊重各国网络主权基础上开展国际互联网治理的意愿。在第二届世界互联网大会开幕式上,国家主席习近平提出推进全球互联网治理体系变革的四项原则:尊重网络主权、维护和平安全、促进开放合作、构建良好秩序。这是国际互联网治理的中国方案。

联合努力型公共产品投入

首先,中国积极参与气候治理,主动减排限排。2015年6月,中国向联合国提交了“自主贡献”方案,确定了中国国内碳减排的目标和路线图。该方案提出,中国碳排放将在2030年左右达到峰值,单位国内生产总值碳排放比2005年下降60%至65%,非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右。根据中国的“自主贡献”方案,中国需要碳排放强度下降率维持在3.6%至4.1%,而美国和欧盟1990年以来的碳排放强度下降年均幅度为2.3%,即使表现突出的英国和德国也仅仅为3%和2.5%。2015年9月25日,习近平与奥巴马共同发布了《中美元首气候变化联合声明》,重申两国在应对气候变化方面的重要作用,并承诺在全球气候治理中加强协作,共同致力于推动全球经济实现低碳转型。根据声明,中国的气候治理将更加主动。一是中国将在2017年建立全国性的碳排放交易系统,涵盖发电、钢铁和水泥等行业。二是中国计划拨出200亿人民币(约31亿美元)帮助发展中国家应对气候变化,此举是对“气候变化南南合作基金”的重大资金支持。中国对发展中国家的资金支持,将对发达国家对于“绿色气候基金”的注资形成一定的压力,有助于实质性地启动“绿色气候基金”。

同时,习近平在巴黎气候大会上宣布了中国对于发展中国家新的支持方案(10—100—1000计划),即为发展中国家建立10个低碳经济示范区域,在发展中国家中开展100个减缓和适应气候变化的项目,为发展中国家提供1000个气候变化培训的项目名额等。同时,中国将继续为发展中国家在清洁能源、防灾减灾、生态保护、气候适应型农业、低碳智慧城市建设等领域提供项目合作和打造融资平台。在承担全球责任、减排技术创新和支持发展中国家等方面,中国将继续强化其角色,在全球气候治理领域起到更大作用。

第二,防治传染病,全面参与全球公共卫生治理。在全球卫生治理转型进程中,中国是关键的一员。从目前来看,中国在全球卫生治理转型进程中既是贡献者,又是接受者;既是规则的制定者,也是被规则规制的对象。这种双重身份决定了中国参与全球卫生治理的安全逻辑应该向可持续发展方向转变。2006年11月中国候选人陈冯富珍成功当选为世界卫生组织总干事。这是中国首次提名竞选并成功当选联合国专门机构最高领导职位,也是中国开展全球公共卫生外交所获取的重大胜利。中国在全球层面上的公共卫生治理主要集中在:一方面,全面参与全球性公共卫生安全机制的建构。中国与世界卫生组织充分合作,共同解决了“非典”危机。在“后非典”时代,中国更加重视与世界卫生组织的合作。中国还在联合国框架内提出了一系列有关公共卫生安全的动议。另一方面,中国对全球公共卫生合作慷慨资助。第60届世界卫生大会上,中国政府决定向世界卫生组织捐款800万美元,帮助非洲等地区的发展中国家。这笔捐款主要用于帮助非洲等地区的发展中国家建立、健全疾病监测网络,提高疾病防治能力和应对突发公共卫生事件的能力。

第三,加强对联合国经费投入,积极促进全球公共产品融资。联合国是全球公共物品的知识库的经理,其自身就是一个全球公共物品。但一方面联合国承担着重大的责任和使命,另一方面却没有足够的人力和资金去履行,这种长期的不匹配已经阻碍了组织的前行。整个联合国系统的预算每年一共才大约400亿美元,相比起其遍布世界的1200多个分支机构,无疑捉襟见肘。近年来中国对联合国的经费投入日益增大,其比重从2001年的1.54%上升到2010年的3.19%,翻了一番,是所有大国中增速最快和增幅最明显的国家。此外,中国在第70届联合国大会及其系列峰会上对提供全球公共产品作出了广泛的承诺和表态。在环境方面,中国将推动“中国气候变化南南合作基金”尽早投入运营,支持其他发展中国家应对气候变化。在社会发展方面承诺,中国将向联合国妇女署捐款1000万美元,用于支持落实后2015发展议程的相关目标;今后5年内,中国将帮助发展中国家实施100个“妇幼健康工程”和100个“快乐校园工程”,邀请3万名发展中国家妇女来华参加培训,并在当地培训10万名女性职业技术人员。在和平与安全方面向联合国赠送了“和平尊”,承诺设立为期10年、总额10亿美元的中国—联合国和平与发展基金,支持联合国工作。中国还采取了一系列的实际行动,例如,中国宣布将设立“南南合作援助基金”,首期提供20亿美元支持发展中国家落实后2015发展议程;继续增加对最不发达国家的投资,力争2030年达到120亿美元;将免除对有关最不发达国家、内陆发展中国家、小岛屿发展中国家截至2015年底到期未还的政府间无息贷款债务;将设立国际发展知识中心,同各国一道研究和交流适合各自国情的发展理论和发展实践。

作者单位:北京大学国际关系学院

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