刘铁志
2015年3月《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出“提高国际通信互联互通水平，畅通信息丝绸之路”，并提出政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通（下称“五通”）等五大合作重点，其中信息基础设施互联互通是优先合作领域之一。在世界经济复苏乏力、全球面临诸多挑战的背景下，构建畅通“信息丝绸之路”，以信息流带动资金流、商品流和人的交流，已成为“一带一路”合作共赢的战略优先方向。
信息丝绸之路的内涵及意义
（一）内涵
信息丝绸之路是指在“一带一路”上，以各国信息基础设施的互联互通为核心，同时涉及信息化建设、信息产业、网络传播、网络治理等合作内容，有利于国家间经济、社会、政治、文化等交流，以跨国通信、网络等信息通道为主要载体的国际信息基础设施。其中，信息基础设施是指利用现代信息通信技术，提供数据信息的有效传输与处理服务，进而提升人类经济效率和社会福利的具有基础性、公共性、持续性的硬件、软件与工程设施。信息基础设施以通信网络、互联网基础设施为核心，其外延随着信息通信技术的快速演进不断发生着变化。信息基础设施的可研究范围，从信息传输到信息处理，从硬件设施到软件设施，从陆上、海底到空间、平流层，从基础通信、网络业务到数据中心、云计算、物联网、工业互联网等新业务平台，从光纤、无线通信到量子通信等，逐步拓展。
在“一带一路”上，信息基础设施的国际互联互通则是构建信息丝绸之路的必要条件。建设信息丝绸之路，信息基础设施的国内外互联互通，需实现以下两个层面任务：一是硬件互联。通信线缆及配套硬件设施跨越国境的规划建设、落地与互联；二是业务互通或软件互通。区域间不同技术、运营标准体系的衔接，业务平台的联通与协同。在更高层次上，则能实现基于信息基础设施互联互通的信息通信市场及产业、相关融合应用市场以及产业的跨境交流合作或一体化。
（二）重大意义
“网络的本质在于互联，信息的价值在于互通。只有加强信息基础设施建设，铺就信息畅通之路，不断缩小不同国家、地区、人群间的信息鸿沟，才能让信息资源充分涌流。”建设信息丝绸之路、促进“一带一路”信息基础设施互联互通，具有战略意义。
1.有利于促进区域政治、经济与文化的共赢
信息是人类政治、经济、文化交流的核心媒介。2000多年前，张骞出使西域，不仅带来了商品流通，更拓展了信息、知识、视野，促进了相互认知、联系和了解。2000多年后的今天，互联网对全球社会信息化、经济全球化、文化多样化、政治民主化产生了深刻影响，信息基础设施的互联互通已成为“一带一路”“五通”的基础和前提。在政治上，“一带一路”国家在地理上山水相连，建设信息丝绸之路有利于政府间信息沟通，强化政治互信，加强外交互动，共同保障区域安全利益，树立南南友好合作典范，塑造良好的地域发展环境。在经济上，“一带一路”沿线国家之间的金融、投资、贸易、能源、产业等关系紧密，建设信息丝绸之路可以便利企业的跨境贸易、投资、经营与交流合作，对于缩小数字鸿沟、促进区域经济一体化与协同发展、形成命运共同体具有重要意义。在文化上，建设信息丝绸之路有利于“推动世界优秀文化交流互鉴，推动各国人民情感交流、心灵沟通”，“共同推动网络文化繁荣发展，丰富人们精神世界，促进人类文明进步”。
2.有利于推动沿线各国的经济社会转型升级
基础设施建设是典型的产业联动、投资带动型领域，而信息基础设施建设又是显著的创新驱动型领域，对信息化、智能化及“互联网+”提供有力支撑，带动各国经济社会的转型升级。加强“一带一路”国家的信息基础设施建设及互联互通，是推动各国在以信息通信技术变革为先导的新一轮科技革命背景下创新发展的重要基础。当“信息高速公路”通了、快了，国家间的商贸、生产、服务等信息流通就会更加顺畅，才能应用智能制造、智慧医疗、智慧城市等智能化产品服务，各国统筹建设信息基础设施对于促进传统产业与互联网的深度融合、发展“互联网+”新兴业态、优化供给及需求结构有重大意义。信息基础设施的互联互通，特别有利于鼓励各国各行业企业利用跨境互联网平台跨境经营、创业创新，发展面向多市场、多语言的各类线上线下融合服务，更好地实践国际化，并服务各国企业走出本国市场。信息基础设施的互联互通还有助于促进政府等公共部门数据信息的开放共享，加强各国间的互帮互助、协同发展，提升社会的公共信息服务水平和政府的办公效率，提高民众参与社会治理的水平，推动各国社会发展。
3.有利于促进各国信息产业协同发展
信息通信产业具有高度的开放性、生态性、规模经济特征。建设信息丝绸之路，促进信息基础设施互联互通，有利于优化各国的通信网络服务范围、速度和质量，早期规划、提升信息基础设施的安全防护水平。在互联互通建设过程中，还可以促进本地区信息通信产业的区域合作与分工、提升当地的通信建设及运维水平，对于推动相关国家在技术、设备、工程、运营、配套服务等方面加强国际协作能力，打造国际供应链，培育跨国信息通信产业生态圈有重要意义。
发展现状
“一带一路”国家的信息基础设施互联互通和共建共享正在加快拓展，建设信息丝绸之路已有一定基础。
（一）重点联通领域
目前，建设信息丝绸之路的重点依然是各国网络通信设施的互联互通。
跨境海缆陆缆建设。目前我国运营商拥有40多条国际海陆光缆通达全球约80个国家和地区，拥有国际传输出口带宽15.5Tbps。在跨境海缆方面，我国运营商可通过APCN-2、SJC、SMW3、FLAG、APG、SMW5等国际海缆通达多数“一带一路”沿海国家，亚非欧1号（AAE-1）海缆也将开通。在跨境陆缆方面，我国运营商（中国电信）已建成19个跨境陆缆边境站，与12个陆上邻国建立了或正在建设跨境陆地光缆连接。存在的问题是，与“一带一路”国家的连接带宽分布很不均衡，直接连接东南亚的带宽超过90%。
海外业务点及业务联通。截至2016年年底，我国运营商在全球部署网络节点（POP点）超过80个，到2018年有望达到120个。运营商在海外已设立52家海外分支机构，实现了“一带一路”区域的业务覆盖。存在的问题是我国运营商在中西亚、南亚、非洲、欧洲等“一带一路”地区的POP点还非常少，相比美、欧、日、印等国运营商有较大差距。
卫星通信与导航网络。我国已初步建成了以通信、导航和对地观测卫星为主体的应用卫星系统。在卫星通信方面，中国卫通集团有限公司目前运营着13颗优质的在轨商用通信广播卫星，主要服务亚太地区，拥有超过13Gbps的C、Ku等频段卫星带宽资源。此外，我国相继成功发射了Ka频段的宽带通信技术试验卫星一号、二号。在卫星导航方面，预计在2020年前后建成北斗全球系统，向全球提供公共位置服务。在国际及区域合作方面，我国已与多个“一带一路”沿线国家建立了良好的政府和商业交流机制。如，中老、中阿、中泰等在卫星通信领域，中国—东盟在北斗卫星导航领域等的多层次合作提供了良好示范。存在的问题是，我国卫星通信及导航网络在“一带一路”区域及全球的覆盖还远远不足，市场化程度、服务能力及产业链水平还很不足。
应用基础设施布局。在全球互联网数据中心（IDC）方面，中国电信、腾讯、阿里云、金山云等四家公司分别在海外建成了37个大型数据中心，迅速开拓国际信息服务市场。在互联网交换枢纽方面，中国电信战略布局了五大全球流量转接中心、非洲南北两大信息交换环，蓝汛等正在积极推动互联网交换中心（IX）业务发展。在内容分发网络（CDN）领域，蓝汛、网宿等在“一带一路”沿线几十个国家部署了海外中心节点。
互联网业务平台服务。我国企业的云服务平台（PaaS）、搜索引擎、社交网络、浏览器、电商平台、公共服务等互联网平台逐步扩大了对“一带一路”沿线各国的服务范围，加速了与本地互联网平台企业的对接、合作、落地，提升了服务水平。此外，与信息基础设施互联互通合作密切相关，各国在技术交流、产业合作、工程建设、贸易投资等领域不断拓展。
（二）重点合作项目
2004年以来，特别是“一带一路”倡议提出后，多种形式、层次和深度的“一带一路”信息基础设施互联互通建设、合作体系逐步形成。其中六个重点项目见表1。
机遇与挑战
建设信息丝绸之路，机遇与挑战并存。
（一）挑战与问题
从我国自身看，缺乏统一部署、动力和协作。一是缺乏统一规划部署。在天地网络基础设施统筹、传统设施升级与新型设施建设同步、海陆缆协同布局、上下游企业协作等方面，缺少统一部署，在共建、共享、运营等方面缺乏有效协调。二是由于国内市场大、平均利润率较高，加上国有资本保值增值要求，我国运营商的国际化动力明显不足。三是国内网络互联互通、三网融合、共享合作尚需加强，影响对外合作。四是境外投资项目审批慢而复杂，公共服务能力弱。
从伙伴国看，存在投资风险、壁垒和资源缺口。一是东道国政治风险。如在中东北非地区，区域政局不稳直接影响跨境基础设施的合作规划、建设、运营。二是投资贸易壁垒。根据世界经济论坛和全球贸易便利化联盟数据，2016年“一带一路”国家的贸易便利指数均值为4.37，远低于OECD国家的均值5.19，贸易壁垒高。三是合作国家缺乏资金及人才队伍。
从行业特点看，需解决额外投资、不同标准互通等问题。信息基础设施的建设升级需要优先保障普遍服务、安全稳定服务，会因此增加投资需求；通信设备的私有标准、软件的事实性标准大量存在，异构网络及信息系统的建设、升级、互联互通对协调、投资和技术队伍提出了较高要求。此外，还需要解决跨境数据流动等机制问题。
此外，还有语言、文化、宗教差异和地理距离等方面的客观壁垒。
（二）机遇与潜力
从需求侧看，“一带一路”沿线很多国家的信息化水平相对不高，一些国家的陆上、海上偏远区域的基础通信需求尚未满足，区域发展不平衡、数字鸿沟问题依然存在。一方面，信息基础设施建设及互联互通的升级空间巨大。如“一带一路”沿线65国的固网宽带平均速率普遍低于20Mbps，移动宽带平均速率普遍低于8Mbps，一些国家出口带宽使用率更高达80%以上。另一方面，互联网应用及信息化普及存在巨大需求。根据ITU数据，“一带一路”沿线国家的2016年ICT使用子指数均值仅为4.26，与OECD国家均值7.0差距巨大，互联网应用水平亟待提高。从供给侧看，信息通信技术的快速演进升级为沿线国家的信息基础设施提出了更高要求，也提供了弥补后发劣势的可能。
发展建议
信息丝绸之路建设具有公共性、长期性、复杂性和艰巨性特点，建议各国共同制定以10年到20年为周期的长期建设规划及阶段性实施方案，明确分工、时间表、路线图，秉承市场驱动、开放创新、友好协商、共建共享、互利共赢等精神，坚持全方位、体系化、分阶段、可持续等原则，统筹陆地、海洋、空间网络基础设施互联互通合作，统筹传统与新型信息基础设施建设规划，统筹设施建设与应用推广、产业合作，统筹线路建设与业务点布局，统筹军民合作，综合运用多种发展融资模式及途径，参考从国内到国际、从硬件设施到软件设施、从基础到应用、从公益到商业、从建设到服务等五个优先顺序，并结合伙伴国的发展战略、资源能力、开放程度等灵活调整，有规划、有步骤地协同推进信息基础设施的互联互通，促进各国经济社会共同发展。
（一）重点方向
推进光纤骨干网的互联互通及海外业务点部署。统筹跨境海陆光缆新建、扩容、运维，处理好利用现有容量和增量容量的关系，规划建设洲际海底光缆项目，增加国际网络直达方向，支持运营商加快在中西亚、南亚、非洲、中东欧等“一带一路”地区设立海外分支机构和建设POP点。
加速卫星通信与导航应用。加快国家卫星系统的研发、建设与推广应用步伐，协商规划使用频谱、轨道等无形资源，为“一带一路”国家提供精准导航、宽带卫星通信、应急通信、广播电视、安全通信等开放性公共服务。探索平流层通信（浮空平台）、无人机通信等新运营技术合作。
推动应用基础设施的共建互通。以国内试点示范带动国际应用推广，在云数据中心、物联网平台、工业互联网平台等领域共同研究、规划部署、试验示范，推进标准一体化合作，拓展国际转接业务与容量分享合作。
拓展基础互联网业务平台的互通共享。推动各类基础网络服务平台的共同规划建设和协同发展，包括云平台、各行业商业数据库、新技术公共服务等平台，及搜索引擎、社交网络、新闻门户、跨境电商等各类基础性互联网服务。推动各国公共数据的共建、共享、开放、互译及公共数据内容平台和开放数据标准建设，提供技术援助。
除设施联通外，还要重视研发与产业链合作、工程建设、贸易投资等全方位合作。
（二）区域优先任务
面向印度洋沿岸、地中海沿岸等“一带一路”沿海国家，加强海缆、登陆站及配套海外业务点、流量转接中心的共同规划和建设。对南亚、中南半岛、中亚、俄罗斯等周边交通枢纽国家，统筹规划信息基础设施与电力、交通、能源等基础设施建设，在线路建设、运维、安保等方面共享共建。与未连接陆缆的邻国、转接速度较低的“一带一路”内陆国家加强双多边协商，推动尽早实现跨境陆缆直连或扩容。面向中东等战争或政治风险高、中亚等建网成本高或人口密度低、中东欧等与我国距离远的地区，可加快宽带通信及导航卫星信号覆盖，推动地面站的合作建设，促进消费终端、行业应用的普及。从东道国政策看，对于对外资开放程度高、具备一定市场规模的国家，可推动我国运营企业或产业链相关企业在海外合作、投资和运营。
（三）政策建议
推动政策沟通与协调。推动落实G20杭州会议“全球基础设施互联互通联盟倡议”等发展共识，在双多边合作机制和WTO、ITU、APEC等国际组织中，推动信息基础设施互联互通的政策沟通与合作，在卫星通信导航应用及与移动通信协同等领域推动国际服务组织建设。在国际合作、投资及自由贸易磋商中，针对投资便利、跨境数据流动等问题进行友好协商与共同设计。
扩大发展合作及融资。针对伙伴国信息基础设施建设的资金缺口，充分利用亚投行等投融资平台及各类银行信贷、公共性产业投资基金，为跨区域信息基础设施合作项目提供融资支持，特别是加大宽带卫星通信与导航、应急通信等相对薄弱产业链的支持。因地制宜利用适宜的PPP创新模式实施项目。加强通信领域的对外援助与技术合作，与UNDP等多边发展机构加强协作，推动“一带一路”信息基础设施及信息社会建设。
调动各方参与积极性。优化跨境投资及合作审批流程、加快审批速度，对“一带一路”等外部性较强的国际合作项目投资降低盈利性考核要求。推动通信、卫星、应急通信、内容等运营商在多国跨境网络建设规划、运营模式、结算机制、内容合作、普遍服务、安全等方面积极深入探索。发挥行业协会、产业联盟、工会等各类公益性服务组织及企业服务机构的重要作用，鼓励大型设备商、服务商以适当方式分享海外服务网络。加强国内对边疆地区的信息通信行业对口支援工作。鼓励信息丝绸之路对外合作中的组织方式、商业模式、监管机制创新，吸引全球资本与伙伴参与多层次合作，加强核心技术产品研发合作。
加强标准与人才合作。在各类网络、平台、数据库建设升级过程中优先选用开放性、共享性标准，将标准体系、一致性和互操作性作为必要议题。对于5G等新一代信息通信技术，支持各国有条件的企业间联合开展标准制定、技术攻关、产业化、应用推广。针对不发达国家缺乏技术人才、建设队伍问题，加强人才合作交流和技术援助。此外，还需加大对语言、民族科学、宗教、历史文化等方面国际人文交流的支持。
（本文是国务院发展研究中心“一带一路”设施联通课题成果的一部分。非常感谢国务院发展研究中心隆国强、赵晋平、张琦、王金照、张丽平、罗雨泽等研究员所提的宝贵建议，非常感谢中国社会科学院姚枝仲研究员对文章的总体指导，文责自负）
作者单位：中国社会科学院研究生院/中国信息通信研究院政策与经济研究所