关于精准扶贫的几点认识与思考

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刘学敏

贫困问题是现代社会的“疥癣之疾”,它受到世界各国政府的普遍关注。联合国2015年可持续发展峰会正式通过的、由193个会员国共同达成的成果性文件《2030年可持续发展议程》,把消除饥饿与贫困作为促进人类可持续发展的全球性议题之一。在国内,党的十八大报告首次正式提出要全面建成小康社会。消除贫困,实现共同富裕,被认为是社会主义的本质要求。在实践层面,脱贫和精准扶贫工作开展得如火如荼。经过改革开放三十多年的积极努力,即使在贫困标准提高的情况下,我国贫困人口仍然大幅度减少,成为联合国减贫贡献最大的国家。现在,按照2014年的统计,还有7000万人仍然有待脱贫。尽管人数显著下降,但这些贫困人口却是脱贫难度最大的一个群体,它使我国的减贫进入攻坚克难、啃硬骨头的阶段。尽管通过“五个一批”(发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批)最终可以使这个人群脱贫,但仍然存在一些实践和理论认识上的问题。本文基于2016年国家精准扶贫第三方评估中的实地调研,对国家的精准扶贫政策实践提出几点认识与思考。

精准扶贫应该实现短期与长期相结合

针对目前农村的全面脱贫和小康社会建设,国家采取了精准扶贫和精准脱贫政策,通过精准识别、精准施策、对症下药、精准滴灌、靶向治疗,从中央到地方在农村中打一场针对贫困的歼灭战,而且在实践上已经取得了初步效果。为了实现2020年前全面脱贫的任务,各地都制订了完成任务的时间表和路线图,许多地方甚至采取了“在脱贫攻坚任务完成之前主要领导干部一律不准调出”的具体举措。在这种“压力型体制”下,一些基层甚至把国家精准扶贫当成是一场“运动”。

然而,消除农村的贫困,对于农村建设和中国发展来说,仅仅是一个阶段性目标和任务。对于一个区域的发展来说,既要考虑短期的脱贫目标,更重要的是要谋划长远,实现短期目标与长期目标的有机结合。在一个区域中,即使是国家级的贫困县,贫困人口也仅仅是其中的一部分。因此,在精准扶贫和精准脱贫的过程中,要考虑区域的产业发展和基础设施建设,这是阻断贫困在代际之间传递、打破贫困因果链条的关键。

在区域发展和扶贫攻坚中,基础设施的建设非常重要。在我们调研过的贫困地区,基础设施条件都很差,这几乎无一例外。一些地区农业基础设施薄弱,农业生产水平和条件较差,抵御旱、涝、雹、霜、风、雪和虫害、疫情等能力低下,这在一定程度上给精准扶贫增大了压力。譬如,由于乡村道路级别低,造成许多地方优质的农产品在运输中损耗过大,降低了产品品质,严重影响了农民收入的增加。当然,乡村道路的投资涉及成本与收益比较问题,涉及移民搬迁问题,这里存而不论。但是,当一个区域已经有了良好的农业产业规模,且这个产业已经成为区域发展和农民脱贫致富的主导产业后,道路这种基础设施建设的跟进就异常重要。由于农业产业的分散性,良好的道路基础设施可以使农产品的生产、流通、加工、存储、物流等串联起来,可以提升农业产业,实现农民真正脱贫致富和促进区域经济发展。

又如,兴修水利设施对于区域长期发展和促进短期的脱贫致富都具有明显的效果。在笔者调研过的国家级贫困县山西平陆县,目前确定了桃、苹果、梨作为农业产业的主要发展方向,而且这些产业对县域经济发展和农民脱贫致富已经起到了积极的作用。在靠天吃饭的情况下,农户每亩收入约2000元。但是,平陆县委县政府通过引黄工程使县域内可以增加20万亩的水浇地,农户只要每年浇地两次就可以收入达到每亩6000-8000元,而浇地成本每次每亩仅30元。水利设施的建设,不仅可以助推农户的脱贫致富,也可以大幅提升区域农业产业和整体经济发展水平。

由此看来,基础设施的建设可以支撑区域经济长期发展,进而提高整体的收入水平。尽管因基础设施改善而获益的人群中,其收入增加有多有少,仍然有低收入人群(属于发展中的“相对贫困”),但因“水涨船高”,整体收入水平提高了,“贫困线”下的人口自然也就减少了。

以市场经济的法则来推进精准扶贫工作

中国的经济被定义为社会主义市场经济体制,完善市场经济体制是未来一段时期内经济体制改革的重要任务。它要求,按照市场经济的法则来推进中国的经济发展。同样,也要以市场经济的法则和思维来推进精准扶贫,界定好政府与市场的边界。其实,在整体的市场经济中,产业的形成和获得发展要依靠市场的力量。目前有各式各样的扶贫项目,有的项目开发的产品由于背离市场,往往不是市场需要什么就引导农户种什么,而是政府看中什么就号召农户种什么,结果无法抵御市场风险,许多产品因市场前景不好半途而废。项目的实施反倒使贫困户怨声载道,使他们本来困窘的生活又雪上加霜,严重挫伤了农户的积极性。

目前,我国已经形成了一整套完整的项目扶贫体系,包括教育扶贫项目、医疗扶贫项目、文化扶贫项目、科技扶贫项目、产业扶贫项目、生态扶贫项目、妇女扶贫项目、儿童扶贫项目等。这些项目承载着大量扶贫资金,项目的实施为支撑贫困地区的脱贫起了重要作用。但也不能否认,这些项目又都不可避免地带有政府的行政色彩。譬如,某县的退耕还林项目,林业部门花了巨资购买樟子松树苗免费送给农户,这种景观树木尽管具有很高的观赏价值,但却与农户的脱贫致富没有关联。为此,农户在实施项目时,“创造”性地在植树的坑边栽种上政府给予的樟子松树苗,而在坑的正中间栽种上能帮助自己致富的花椒树树苗。当上级部门检查时,郁郁葱葱,漫山遍野都是樟子松这个常绿树种,完成了退还任务,项目的组织单位也高兴。但当项目检查结束以后,农户便把樟子松树苗全部拔掉扔在一边,留下能致富的花椒树树苗。在调研中看到把花了很多经费购置的樟子松树苗拔掉,真是可惜。这说明,国家的生态建设项目没有与当地的产业发展、人民致富结合起来,由此造成了很大浪费。再如,某地一所小学,从三百名学生减少到五十名,却新盖起了一幢教学楼,大量教室闲置。至于说,媒体上所称的某地贫困孤寡老人连走路都不利索,有关部门在扶贫中却送跑步机,就更滑稽、更匪夷所思了。之所以出现这种情形,就是因为政府提供的项目与农户致富的实际之间严重脱节,没有考虑到贫困农户的真正需要。

还有就是在项目实施过程中,由于体制不顺畅,扶贫项目多归发改部门管理,而在具体落地时土地指标由国土部门负责,常常导致项目落地困难,有时具体管理项目的干部换了好几茬,项目仍然没有着落。

但是,在精准扶贫中也有政府与市场有机结合的成功范例,这就是农村的电商扶贫。过去,农户生产的产品在家坐等收购,当有某个厂家来收购农产品时,众多农户(卖者)与一家收购商(买者)之间发生市场关系,因市场不完全而使农民成为价格的被动接收者,压价行为时常发生,严重影响农户收入的提高。现在,由于政府支持农村电商发展,通过电商扶贫和农业合作社建设,使农户可以参与价格的制定,也扩大了农产品的销售半径,这就在很大程度上提高了农户的收入。譬如,在山西隰县,通过电商扶贫,把“互联网+扶贫”结合起来,通过标准数字化标识、标准二维码质量追踪、标准包装等系列标准化,提高了当地特产玉露香梨和其他农产品的线上销售。玉露香梨二维码质量追溯系统汇集了全县梨农的详细信息和基本情况,电商平台网站、微站使电商网络覆盖了所有农村,实现了电商精准扶贫全覆盖;通过自建物流体系、与第三方物流合作、建立销地仓储设施等途径,解决“最后一公里”配送难题;同时,电商体验园、电商众创园为定制认领、精准扶贫、电商体验和孵化众创提供了平台;创建的隰县农村电商培训基地按照“政府推动、企业主体、市场运作、资源整合、统筹发展”的模式,实现了政府与市场的有机结合。

由此看来,尽管政府与市场的有机结合已经讨论了许多年,但如何结合却是一个实践难题。在精准扶贫中,必须是用市场经济的法则和思维来促进项目的实施,在实践中探索政府与市场有机结合的具体方式方法。

当然,对于那些失能人群即需要“社会兜底”的一批人,政府应该义无反顾地帮扶他们,保障其基本生活必需品,使其能够体面地生活,这是一个文明社会的标志,无需多言。

精准扶贫必须走绿色发展的道路

实现可持续发展是国家和区域发展战略,“绿色”“循环”“低碳”是现在和未来发展的主题词。在过去的发展中,尽管我们一直反复强调,不走西方发达国家“先污染后治理”“先破坏后建设”的老路,但我们却在经济快速发展的同时,也造成了资源枯竭、环境污染等问题,就是说还是走了过去的老路。现在,我们要实施精准扶贫,要实现“户脱贫、村出列、县摘帽”,使贫困地区经济社会获得发展,就一定不能把发达地区以破坏环境为代价而获得发展的道路在这里作为经验加以复制,必须走绿色发展的道路。

2012年,国家调整了过去的扶贫开发战略,按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的原则,将自然地理相连、气候环境相似、传统产业相同、文化习俗相通、致贫因素相近、贫困程度相仿的679个县域划分为14个集中连片特困区,它们是:六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区、西藏、四省(青川滇甘)藏区、新疆南疆三地州。基于此,国家推进的机制是“中央统筹、省负总责、市县抓落实”,同时还配有对口帮扶等很多具体措施,目标是到2020年这个时间节点上,实现14个片区全面脱贫、涉及的贫困县全部摘帽。

如果我们换一个视角,就会发现,这14个片区基本都是生态环境很好的地区,许多大江大河发源于此,但又因生态环境脆弱而迫切需要保护。其中的一些片区还处于边境地区,还有守土戍边的责任。经济欠发达使这些地区成为贫困地区,但这些地区同时又风景优美,有绿水青山,有丰裕的生态资产,处于国家实现可持续发展的重要“生态位”上。由此,解决这里的贫困问题,就必须考虑在保护中求得发展,探索绿色发展的道路。当前,中国经济面临着艰难转型的问题,国家一直在推进供给侧结构性改革,使经济发展去“黑”增“绿”。过去高速增长带来的资源枯竭和环境污染问题已经触目惊心,如持续出现的雾霾天气使每个人都深受其害。因此,绝不能把这种发展路径、发展理念、发展模式“复制”在有着优质生态环境的这14个贫困片区。

当前,在国家推进精准扶贫政策的过程中,各地都创造性地探索出许多脱贫模式,都提出了生态扶贫的新思路,把“生态保护+产业发展”作为扶贫的新模式和新方向。许多地方根据自身实际,发展林下经济产业,发展循环经济,发展特色产业,促进生态保护与扶贫开发的良性互动,开发与保护并重,在保护生态中发展,在发展中保护生态。但是,仅仅有这些是远远不够的。由于生态效益的正外部性,这些贫困地区为下游地区和相邻区域作出了巨大贡献,国家应该探索和实施生态补偿机制,把良好生态作为一种产品(商品)置于市场进行交换。至于处于边境的贫困地区,国家还可以把那些贫困的边民作为不穿军装的“国土守护员”,探索这个人群的致富、区域发展和守土戍边相结合的道路。

在精准扶贫中必须深挖贫困的社会根源

贫困不仅仅是一个经济问题,还有着深刻的社会根源。经济学家阿马蒂亚·森认为,贫困不仅指一个人身处贫困状态,而且包括由个人环境和社会限制所造成的机会缺失,从而使其失去自由选择的权利。人们之所以贫困是由于缺少获得正常生活条件的权利。因此,贫困不完全是价格问题,也不完全是政策问题,而是人的权利问题。贫困不仅是经济收入低下,更是获得收入能力和机会的丧失。在国家精准扶贫政策的推进中,尽管从各个部门、各个角度实施扶贫如教育扶贫、健康扶贫、产业扶贫、科技扶贫、金融扶贫、生态移民扶贫等,几乎囊括了农村的所有领域,也具体分析了因病、因残、因灾、因学、因婚等致贫原因并进行了针对性地应对且收到很好的效果,但是,贫困问题的产生非常复杂,还有非常深刻的社会原因,这就需要认真地探析和深挖。

在调查中发现,由于城镇化的快速推进,社会结构在明显变化,许多地方有些农户只要想给儿子娶妻,就需要在城里购置房产,而因城里房价高企,一旦买房就会变成贫困户;或者,因买不起房而只好终身不娶,甚至在一些地方出现“光棍村”的现象。在一些地方,城镇化后几乎每个家庭都在借钱,在与农户的交流中,城镇化永远是一个“沉闷”的话题。面对呼啸而至的城镇化大潮,被“裹挟”的农民很茫然,他们几乎没有任何选择的余地。

同样,在由于城镇化而出现的“空心村”中,老龄化现象非常严重,许多留守老人甚至处于“绝望”状态。尽管一些地方政府实施了以整村推进、新村建设等为代表的农村扶贫项目,但出现村落居住环境明显改善却依然空心的“美丽的空心村”。

再就是教育问题,在现行的九年义务教育制度下,农家子女通常上初中没有问题,初中以后继续读书则因费用很高而无力负担。由于人口聚居和乡镇撤并,造成小学、初中上学距离都比较远,一些地区即使是刚上学的蒙童也要离开父母去住校,使这些学生在未来生活中产生了一些性格和心理上的问题。

在调研中还看到,在农村中存在着所谓“贫困文化”,这就是一些贫困户存在“扶贫依赖症”,他们没有任何自我脱贫的主动性,“等、靠、要”等惰性思想深深根植于他们的观念中,认为政府扶贫就是“送钱送物”,因而就坐等着政府的直接给予和“兜底儿”——“我是贫困户我怕谁”。甚至按照现行标准下不应成为贫困户的农户也都希望自己是贫困户,都希望获得来自政府的帮扶。

此外,在扶贫中贫困户往往是弱势群体,他们在农村中“不是有本事的人”,因而常常导致所谓“精英捕获”(elite capture),它是指本应该惠及大众的资源被少数群体(常常是政治或经济上有权力的集团)占有,从而导致在政治和经济上权力较弱的集团的利益受到损害。

凡此种种,都说明贫困问题不仅仅是一个经济问题,不仅仅是“贫”(经济)的问题,还是“困”(社会)的问题。诚如经济学家冈纳·缪尔达尔所说的,贫困在现实社会中的表现为很低的收入水平,而低收入状态则是多种因素恶性循环造成的结果。贫穷的生活让人的素质得不到发展,人的发展受限又导致能力受限,而有限的能力无法让人获得更高的收入。

由此看来,在探究贫困的经济根源的同时必须找到贫困的社会根源,只有综合经济、社会、文化等加以统筹解决问题,才能最后拔掉“穷根”,最终实现区域和整个社会的可持续发展。
作者系北京师范大学资源学院教授

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