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改革开放以来，由于我国人口流动总体上空间流向不均且集中度高等特征长期无法改变，导致我国人口城镇化面临“城市内部发展失衡、城镇化区域发展失衡和城镇规模体系失衡”等三大失衡现象。城乡发展差距较大、区域发展不协调、城市发展权不均等和户籍制度改革滞后是导致我国人口城镇化面临三重失衡的主要原因。笔者建议：以大力发展县域经济为突破口，加快城乡一体化进程；通过加快推进产业转移形成国内版“雁阵模式”，促进区域协调发展；改革城市行政管理体制，构建公平合理的城镇化发展格局；实施基本公共服务一体化与户籍制度改革相配套战略。
改革开放以来我国人口流动的总体特征与城镇化三重失衡
第一，“人往城中走”加快了城镇化进程，但户籍人口城镇化率远低于常住人口城镇化率，导致城市内部发展失衡，形成“二元社会”。随着大规模农村人口流入城市，1978－2016年城镇常住人口从1.7亿人增加到7.9亿人，城镇化率从17.9%提升到57.35%，但户籍人口城镇化率只有41.2%。户籍制度障碍导致2亿多长期在城工作的农民工无法获得城市户口，在城市基本福利、工资收入等方面无法获得与拥有本地户籍市民一样的待遇，不仅影响社会公平，也不利于城市稳定发展。
第二，“人往东部走”提高了东部地区城镇化水平，同时导致人口大量外流的中西部地区城镇化水平相对滞后，造成中国城镇化区域发展失衡。根据国家卫计委最新发布的《中国流动人口发展报告2016》显示，2013年，东部地区流动人口占全国流动人口比例为75.7%，西部地区为14.9%，2015年则分别为74.7%和16.6%。尽管东部地区占比呈小幅下降但依然是流动人口最集中的地方。人口向东部地区集中流动，造成区域之间城镇化水平不均衡，东部地区城市人口密度过高导致资源环境约束趋紧，而中西部资源环境承载力较强的地区城市人口聚集不足，难以形成规模经济效应，不利于全国总体经济发展。
第三，“人往高处走”，指人口向行政等级高的城市和大城市流动，造成城市规模体系失衡，即“大城市太大、小城市太小、中等城市规模不足”。根据《中国流动人口发展报告2012》，全国80%以上的流动人口都集中在大中城市，其中直辖市、计划单列市以及省会城市等高行政等级城市吸引了54.1%的流动人口，其中希望在城市落户的流动人口中，大约有70%倾向于落户大城市。同时，从农民工流向来看，流入地级以上城市的农民工比重也持续上升。根据2015年国家统计局抽样调查结果，在外出农民工中，流入地级以上城市的农民工11190万人，占比66.3%，其中，流入直辖市8.6%、省会城市占22.6%、地级市占35.1%。流动人口过于集中在大城市和高行政等级城市造成中小城市人口聚集不足和无法形成规模经济，影响我国总体城镇化发展质量。
人口城镇化失衡的主要原因
（一）城乡发展差距依然较大
从城乡居民收入水平来看，1978年－2016年城镇居民人均可支配收入从343.4元增加至33616元，同期农村居民人均可支配收入也由133.6元增加至12363元，但城乡居民人均收入倍差由2.57增加至2.72。由此可见，尽管改革开放30多年来我国城乡居民人均收入都有了较大幅度的增长，但城乡差距不但没有缩小反而进一步拉大。除此之外，农村地区在基础设施、教育、医疗等基本公共服务方面与城市之间的差距也在拉大。城乡之间在经济、社会发展方面的差距必然会吸引越来越多的农村人口向城市流动，在实现城乡一体化之前，农村整体衰落的趋势不可避免。
（二）区域发展不协调
得益于开放的“先发优势”，东部沿海地区较高的工资水平和就业需求，吸引了大批中西部地区低端劳动力，提高了东部城镇化水平，拉大了东部与中西部地区经济发展差距。1999年以来，我国先后实施了“西部大开发”“中部崛起”等区域协调发展战略，但东部沿海地区积累的优势过大，沿海与内地发展差距短期内难以消除。以贵州和上海为例，尽管近年来贵州省GDP平均增速达到两位数远远超过上海等东部沿海地区和全国平均水平，但2016年贵州省居民人均可支配收入15121元，而上海为54305元，不足上海的1/3。因此，在东部与中西部地区绝对差距短期内难以消除的情况下，中西部地区劳动力净流出的趋势不可避免，与此同时，伴随人口迁出引起的人力资本流失对中西部地区经济发展的负面影响开始凸显，城市规模普遍不足。
（三）城市发展权不均等
我国城市发展资源配置存在明显的行政中心偏向，一方面中央把较多的资源集中配置在首都、直辖市以及计划单列市，而各省、自治区则把较多的资源配置在省会城市，另一方面行政等级高的城市也可利用高行政等级优势，依靠行政手段促使资源由下一级行政等级的城市流入高行政等级城市，最终提升高行政等级城市的聚集程度，直接导致城市规模的大小及增长速度与其行政等级的高低密切相关。这种行政等级化的城市体系及其资源配置方式是对市场经济条件下资源配置的一种人为扭曲，由于各类城市之间竞争的不公平和发展权的不均等，导致城市之间发展差距较大，人口流向过于集中，最终形成不合理的城市规模体系。
（四）户籍制度改革滞后
一方面大中型城市户籍制度改革缓慢且落户门槛较高。由于目前约有40%以上的农民工集中在大中城市，因此这些城市户籍制度改革滞后制约了我国市民化率的进一步提高，对2020年实现1亿农业转移人口落户城镇的目标构成挑战。另一方面，目前城乡一元化户籍制度改革大多“有名无实”。全国31个省市自治区均已出台全部取消农业户口的户改方案，表面上看，城乡二元户籍制度已经退出历史舞台，但不同性质户口上原有的权益并未统一，大部分地区城乡一元化户籍制度改革只是从“农民”到“居民”的简单改名而已，户籍制度背后隐含的教育、就业、医疗、养老等基本公共服务差别还远未消除。
对策建议
（一）大力发展县域经济为突破口，加快城乡一体化进程
县域是城乡融合最紧密的空间之一。实践证明，县域经济比较发达的地区城乡融合发展得就越好、城乡差距就越小，例如，江浙就是县域经济比较发达同时城乡一体化程度较高的地区。大力发展县域经济，一方面要全面推进和实施“省直管县”，破除地级行政区阻碍县域经济发展的制度性束缚；另一方面，要加快培育专业化特色小镇建设，以特色优势产业吸引外出农民工返乡就业和本地农民进城务工，通过特色小镇建设来增强县域经济对人口的吸引力和吸纳能力，推进就地就近城镇化。
（二）加快推进产业转移形成国内版“雁阵模式”，促进区域协调发展
依据区域比较优势原则，加快推进东部沿海地区劳动密集型、资源密集型等产业向中西部地区转移，形成“东部研发+中西部制造”的国内版“雁阵模式”，促进东中西之间产业分工与协作。同时，中央政府应进一步加大对中西部地区在交通基础设施等方面的投资力度，强化中西部地区的工业基础，提高中西部地区对外来投资的吸引力，促进区域协调发展。
（三）改革城市行政管理体制，构建公平合理的城镇化发展格局
一方面要打破我国当前行政等级化的城市发展格局，减少城市行政层级，让各类城市通过市场竞争而不是行政等级地位来配置资源，充分发挥市场配置资源的主导作用。另一方面，由于市场经济短期内会进一步扩大城市之间的发展差距，因此，我国未来的城镇化建设依然离不开政府的关键作用，但是政府参与的模式应予以转变，即由“促强”转变为“扶弱”、由“政府主导”转变为“政府引导”， 通过市场化的手段和政府政策的适度“倾斜”促使大中小城市协调发展。
（四）实施基本公共服务一体化与户籍制度改革相配套战略
户籍制度改革的难点在于长期城乡二元体制导致附着在户籍之上的教育、医疗、就业、养老等基本社会保障和福利存在巨大的差异，而这种差异在市场经济的作用下又进一步拉大。由于户籍制度改革涉及基本公共社会保障和福利等诸多方面的改革，这些改革的进程也决定着户籍制度改革的进程。因此，必须通过实施基本公共服务一体化与户籍制度改革相配套战略，降低户籍背后隐含的福利差距，才能顺利推进户籍制度改革。
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所