吴涧生 金瑞庭 姚淑梅
特朗普新经济政策的主要特点
特朗普在竞选纲领中提出的新经济政策，主要包括实行贸易保护、结构性减税、大规模基础设施建设，鼓励制造业回迁，取消对能源生产的限制，以及放松金融管制等具体政策主张，体现了共和党重商主义、保守主义和务实主义的一贯立场。从特朗普近期执政的情况来看，虽然推行其新政受到了较大掣肘和挑战，对一些重大敏感问题也趋向谨言慎行，但其原有的立场和承诺并未发生根本改变，并呈现出以下几个显著的特点：
一是利益价值诉求内倾化。“美国第一”“美国优先”和“将美国核心利益放在首位”是特朗普新经济政策的核心利益价值诉求。相比奥巴马的执政理念，其政策纲领更倾向于反全球化和反自由贸易。如，他所宣称的“美国应该把钱花在自己身上而不是别的国家身上”，主张取消对联合国气候变化项目的经费支持。在就业方面，承诺把流向海外的制造业就业机会重新带回美国，主张将最高联邦企业所得税率从目前的35%降至15%。在贸易方面，就职之日立即宣布退出TPP、对NAFTA重新谈判，并声称美国将寻求新的双边贸易谈判，对进行“不公平倾销和补贴”的国家征收惩罚性关税。在移民方面，伊朗、苏丹、叙利亚等7国实行“禁穆令”，限制向难民及一些穆斯林国家公民发放入境签证。同时，发布行政令要求尽快将所有非法移民驱逐出境，并计划动用国会批准的一笔款项，在美墨边境开工建筑隔离墙。
二是政策取向极端化。在对内政策上，特朗普认为奥巴马政府的医改法案增加企业负担，限制了中产阶级、雇主以及保险公司的自由选择权利，主张全面取消奥巴马的《可负担医保法案》。为了放松金融监管，他签署行政令要求重新审核《多德—弗兰克法案》，以达到松绑金融业并激发美国经济增长活力的目的。此外，他主张取消奥巴马政府的移民改革令，大幅提高对签证申请者的审查要求，发布行政令禁止穆斯林入境、全面遣返非法移民并要求尽快在美墨边境开工建设隔离墙等。在对外政策上，他公开表示要重构美国贸易政策架构，除宣布退出TPP和重新谈判NAFTA外，承诺要对全部进口货物征收20%的关税，甚至指控中国是汇率操纵的集大成者或总冠军，并采取对来自中国和墨西哥的全部进口商品分别课征45%和35%的惩罚性关税等激进措施。
三是经济增长目标理想化。从其竞选纲领来看，特朗普承诺将通过减税、取消管制以及削减联邦政府开支等一系列经济刺激政策推动美国经济保持年均4%的增长，并计划在未来十年新增2500万个就业岗位。而据IMF最新预测，2017至2021年美国经济平均增速约为1.9%；美国经济潜在增长率其实也不过3%。可见，特朗普要推动实现4%的高增长，无疑是其未来面临的一个巨大的挑战。目前看，美国经济增长核心动力缺失问题并没有得到解决，加上财政政策运作空间有限、货币政策工具趋向保守以及全球地缘政治风险增多等因素影响，特朗普预想的增长目标并不现实，也不太靠谱。2016年美国政府债务总规模已近20万亿美元，财政赤字也已延续16年，继续推动大规模减税和基础设施建设计划无疑会受到联邦财政资金的严重约束，想要复制历史上里根总统的成功前景渺茫。
四是政策工具组合矛盾化。特朗普的政策工具之间存在的冲突或矛盾增加了政策实施的不确定性。首先，吸引大规模私营部门投资参与基础设施建设需要低利率环境，但长期低利率会恶化银行资产负债表，不利于其向实体经济投资，更不利于吸引外部资本流入。其次，要同时实现扭转贸易赤字、吸引资本回流和利润汇回的政策目标，美国既需要弱势美元促进出口，又需要强势美元吸引资本回流。第三，他实施的移民政策固然可以促进本国居民就业，但也限制了劳动力的来源，带来国内劳动力等生产要素成本上升，进而削弱美国产业的国际竞争力。第四，他对待美联储加息的态度也是前后不一、自相矛盾。一方面，他对美联储加息进程缓慢非常不满，批评指责美联储政策政治化，认为美国经济出现巨大泡沫是由美联储维持长期低利率造成的，主张收紧货币政策、提高利率。另一方面，为了促进美国出口、降低贸易逆差以及推动大规模基础设施建设，他又最不愿意看到美元的强势，反而希望形成“低利率、弱美元”的格局。事实上，美联储加息与否将主要取决于美国当前经济的基本面，如劳动力市场状况和通胀水平及未来预期等指标情况，受外部政治博弈的干扰其实较小。
五是政策实施路径笼统化。目前看，特朗普一些经济政策主张仅仅聚焦于理念和目标上，尚缺乏清晰具体的实现路径。以基础设施建设为例，他虽已公布一份总额达1万亿美元的融资计划,但该计划只对如何获取上述资金进行了总揽性概述，而对重点项目选择、资金配置、合作模式、准入门槛等尚无明确的说明和细则，实施路径比较笼统。去年12月29日，他在社交媒体宣布上任后将遵循两项简单规则—“购买美国货和雇佣美国人”，也没有公布相应的实施细则。今年2月28日，他在国会首次发表演讲时强烈呼吁废除奥巴马医改方案，但同样也未能提出任何关于替代奥巴马医改的具体措施。
对特朗普新经济政策走向的基本判断
由于特朗普缺少从政经验，对政治规则不谙熟，加之他一向我行我素、不按常理出牌的行事风格，使得各方面判断其新经济政策走向的难度明显加大。但不管怎样，未来特朗普新经济政策的走向将不同程度地受到以下几个方面因素的制约和影响。
一是总统候选人竞选期间政策主张与上台后实施的具体政策往往存在较大落差。
历史地看，美国总统候选人在竞选期间出于争夺选票的考虑，往往会提出一些极端化的政策主张，或作出一些不切实际的承诺，旨在最大限度“取悦”选民。但一旦成功当选，由于位置变化带来思维变化以及国内各方利益和力量的平衡，就会对竞选时提出的相关政策主张进行修正或放弃。如，1980年共和党候选人里根在竞选期间批评卡特总统与中国建交，并发誓要与台湾恢复“官方关系”，但在当选后随即否认自己曾有过这一立场。1992年，民主党候选人克林顿在竞选期间强烈反对老布什总统在任期行将结束时签署的NAFTA，但在他当选总统后，转而支持并推动国会最终通过了该协定。目前看，特朗普虽然在美墨边境造墙、奥巴马医改、非法移民等问题上继续坚持竞选时的政策主张，但在对华政策上已出现较大反差，对中国的立场也有所缓和，他不仅未在就职当日宣布中国为汇率操纵国，而且在同中国国家主席习近平通话时强调美国政府将坚持奉行“一个中国”政策。
二是美国制度的相互制衡往往使总统候选人提出的极端政策主张最后趋向缓和。
众所周知，美国实行的是三权分立、相互制衡（Check & Balance）的制度，这种制度使得当选的总统通常只拥有有限的行政权力。仅从这一点看，总统候选人竞选期间提出的一系列政策主张要想在上台后顺利付诸实施，也并非易事，往往受到国会和司法部门的监督和限制，甚至会遭到国会或司法部门的否决。事实上，这种制度的制衡将起到对政府行为的某种纠偏作用，可以避免在任总统过度行使或滥用行政权力。这也意味着，若特朗普要对另外一个国家的出口商品全面征收高额惩罚性关税，则需要国会的授权和核准。即使共和党占据参众两院多数席位，但由于参议院中的席位尚未超过三分之二，共和党内部存在较大分歧，加之国内政治经济等方面的条件制约，预计国会将很难通过。在这方面，最为鲜活的一个例证是，特朗普上台后签署的“禁穆令”，遭到了西雅图联邦法官詹姆斯·罗巴特否决裁定，虽然他随后上诉要求推翻这一裁决，但却未能如愿以偿。
三是美国当前的经济基本面使得特朗普推行其极端政策主张的必要性和现实性大大下降。
2016年美国经济实际增长1.6%，这一增速虽然不敌2015年的2.6%，但在发达经济体中仍处于较高水平。今年1月份，美国失业率达4.8%，已处于正常时期的就业水平；经季节调整后的综合采购经理人指数（PMI）达到55.8，为2015年11月以来最高点。2月份，消费者信心指数攀升至114.8，创2001年7月以来最高纪录。美联储预计，美国2016年通胀率为1.5%，2017年为1.9%，2018年将接近2%。市场普遍预测，2017-2018年美国经济将在“乐观预期”下延续增长势头。近期IMF发布的《世界经济展望》报告称，因考虑美国新一届政府实施的财政刺激政策而将其经济增长预期分别上调至2.3%和2.5%。应该说，在经济基本面趋稳向好的大背景下，特朗普出台极端政策的必要性和现实性大大下降，其内外部驱动力也将明显弱化。
四是特朗普新经济政策带有的“逆全球化”色彩导致其政策走向保守、战略转向收缩。
2016年，全球“黑天鹅”事件频繁出现，英国脱欧、右翼上台、特朗普当选等事件标志着全球化进程正面临挫折，其中特朗普新经济政策的“逆全球化”特征更为明显。从政策层面看，他主张对所有进口货物征收20%关税，特别对中国和墨西哥分别征收45%和35%的惩罚性关税，并在就职第一天就宣布退出TPP和对NAFTA进行重新谈判。去年12月21日，他宣布正式成立白宫国家贸易委员会，由鹰派经济学家纳瓦罗担任主任，预示着美国维持数十年的贸易政策正在发生根本性转向。而从战略层面看，特朗普的外交政策将呈现一定程度的收缩，他主张缩减在日韩的军事存在，意在加强与俄罗斯军事合作，同时减少对中东和亚太两个地区的战略投入。不过，他声称从亚太地区缩减军事存在，可能只是其一种“讨价还价”的方式，目的还在于最大限度地获取政治经济利益。
五是特朗普新经济政策框架下的中美经济关系或将延续“斗而不破”的格局。
执政前期，中美经贸关系可能经历一段“阵痛磨合焦虑期”。特朗普在竞选期间曾多次指责中国“操纵人民币汇率”和“窃取美国人的工作”，声称要起诉中国的“不公平补贴行为”，甚至威胁要对从中国进口的特定商品征收惩罚性关税。近日，这位新总统在接受路透社专访时又语出惊人地称中国为“汇率操纵集大成者或总冠军”。应该说，特朗普称中国是“汇率操纵国”的政治意味要大于实质意义。目前看，根据美国财政部制定的汇率操纵国的三项评判标准，我国仅有一项符合。特别是最近一段时间，我国连续三次上调货币市场政策利率以抬升人民币兑美元的价格，足以表明我国没有采取刻意使人民币贬值以获取出口竞争优势的做法，加之特朗普新政正遭遇国内强大阻力，预计短期内美方指控我为汇率操纵国的可能性并不大。但下一步美推行贸易保护主义、制造双边贸易摩擦的可能性较大，对我与美贸易顺差较大的钢铁、石化等行业可能带来较大冲击，也不排除美方会以高额关税、设置进口配额、指控中国操纵汇率等方式作为讨价还价的筹码，逼迫我对美扩大进口和开放国内市场。但从中长期看，中美经济之间存在的互补性、互利性和互依性仍将持续加深，双边经贸关系发生逆转的可能性并不大。
综上，虽然特朗普新经济政策带来新的不确定性，但他上台后对其激进政策主张做出较大调整将是大概率事件，其一揽子政策实施效果也将大打折扣。预计未来几年，特朗普新经济政策将走向保守、战略将转向收缩；中美之间爆发全面贸易战的可能性较小，双方既合作又竞争、既较量又妥协、既协调又博弈将是新常态。考虑到特朗普内阁成员中鹰派和强硬派元老占据多数，不排除美方利用台湾、南海、西藏问题等敏感议题为“筹码”来不断试探、挑战我国底线的可能性，也不排除个别时期局部领域军事冲突超越经济摩擦而上升为中美关系的主要矛盾。
特朗普新经济政策对美国经济、中国经济和世界经济的可能影响
（一）特朗普新经济政策短期内对美国经济会有一定的刺激作用，但中长期仍面临结构性因素掣肘
在特朗普政府大规模减税、大范围基础设施投资建设以及结构化管制放松等政策的刺激下，短期内或将推高美国经济增长率。据高盛预计，特朗普经济政策刺激效应将使美国2017年第四季度和2018年第一季度GDP增速分别提高0.4和0.5个百分点。但也有观点认为，特朗普的新经济政策会因削弱财政可持续性而难以有效实施，对美国经济的刺激效应也不会像预想的那么大。据美国知名智库彼得森国际经济研究所对特朗普实行贸易战进行情景分析：在全面贸易战情景下，美国对中国、墨西哥进口商品分别征收45%和35%的关税，中国和墨西哥也对美国进口商品征收同样的关税，美国进出口将萎缩，国内物价上升，消费、投资连续多年低于无贸易战的基准情形，经济增速持续下滑并于2019年进入经济衰退，失业率从目前的4.9%到2020年攀升至8.6%。在中止贸易战的情景下，即美国对中国和墨西哥高关税政策执行一年后中止，美国消费、投资也同样会连续数年低于基准情形，经济增速到2018年将降至1.2%，失业率到2019年将升至6%。而从中长期看，有效需求不足、新动能匮乏、劳动力成本高企、贫富差距扩大、社会阶层分化以及政府债务飙升等结构性问题仍是制约美国经济较快增长的关键因素。
（二）特朗普新经济政策对我国经济影响总体上是负面大于正面影响
从负面影响看，CGE模型测算结果表明，若美国财政部正式宣布我国为汇率操纵国，并以此为由对我国出口商品征收45%的高额关税，将导致我国出口额和GDP分别下降4.6和0.6个百分点。由于全面征收惩罚性关税也将对美国经济产生较大的负面影响，预计未来特朗普政府很可能会利用知识产权条款、“双反”调查、环境壁垒等政策工具或国家安全审查限制来强化贸易投资保护，并对我国钢铁、机械、机电产品、通信设备等中美之间竞争性较强的产品出口产生一定冲击。与此同时，特朗普的减税政策和产业政策也将会引致国际资本加速回流美国，对我国制造业转型升级和国际竞争力提升形成压力和挑战。此外，由于其推行的扩张性财税政策和极端贸易保护措施（如高关税引致美国消费品进口价格上升）可能会逐步抬高美国内通货膨胀水平，进而促使美联储加息步伐加快。在此情况下，人民币对美元汇率贬值压力加大，资本外逃风险上升。从正面影响看，特朗普上台后加大公路、桥梁、机场、铁路等基础设施建设，客观上有利于我国企业赴美开展绿地投资和兼并收购，也有利于拓展我国与发达经济体的产能合作空间。
（三）特朗普新经济政策对国际贸易体系、双多边投资规则以及全球产业链分工、世界经济复苏带来较大的不确定性
特朗普上台后，基于自由贸易理论建立的国际贸易体系可能会被边缘化，包括我国在内的多数国家将把重心转向双边或区域自贸协定。若特朗普政府以美国利益为中心，摒弃以美式BIT为代表的、更加自由化的第二代国际投资规则，则意味着美国不再认同经济全球化时代的高标准投资便利化理念，短期内可能导致全球经济秩序趋向紊乱。特朗普新经济政策的“逆全球化”也将给全球产业链分工体系与区域经济一体化进程带来较大的不确定性。此外，特朗普的极端化政策可能引发全面贸易战，加之其一揽子政策实施过程中存在的不确定性，可能动摇或削弱美国和全球投资者对美国经济的信心，引致美国风险资产价值大幅缩水，并通过财富效应、市场信心和金融杠杆向全球范围迅速传播和蔓延，进而拖累全球经济复苏进程。
对策思路与建议
（一）总体思路
针对特朗普新经济政策可能给我国经济社会发展和宏观调控带来的不利影响，我们必须从全局战略高度和长远角度看待和处理中美经济关系，坚持底线思维，保持政治和战略定力，沉着应对，趋利避害，主动作为，更加注重综合运用经济、政治、外交和军事手段，更加注重“以经促政”“以经促安全”，积极主动地构建中美新型大国关系。
一方面，要加强中美战略与经济对话，妥善管控和处理分歧，增进战略互信，深化务实合作，促进人文交流，扩大利益契合点。
另一方面，要抓紧超前谋划，进一步增强对特朗普新经济政策跟踪的针对性，进一步增强反制措施出台的灵活性，进一步增强市场预期引导的前瞻性，切实化解和抵御外部各种风险和隐患。
（二）主要对策建议
一是切实做好重点领域和行业的应对预案。密切关注特朗普新经济政策推出的节奏和力度，结合美方在贸易保护和吸引制造业回流等方面可能出台的细则做好情景模拟分析，重点做好国内金融体系风险管控，主动应对美指控我国汇率操纵并积极与美方进行对话磋商，有针对性地围绕钢铁、有色、建材、铁路、电力、化工等重点行业做好相关应急预案，同时要警惕“特朗普因素”对我国国内商品和要素市场产生负涟漪效应。
二是切实做好特朗普内阁成员家族企业的财务尽职调查。利用多种载体和多种渠道对其核心内阁成员的家庭企业开展财务和法律相关情况的尽职调查，准确了解其财务构成、现金流向、税务支出、资本结构、行业和市场分布及生意往来等重点信息。必要时，可借助经济手段予以反制或实行精准打击，以争取“不战而屈人之兵”。
三是切实做好适时“敲打”共和党支持州经济软肋的准备。若特朗普政府持续触及我国核心利益底线，在保证中美经贸大格局不发生根本性恶化的前提下，应主动采取实质性应对措施。比如，重点对俄亥俄州的农业和伊利诺伊州的大飞机产业进行反制，具体可通过提高准入门槛和取消订单等方式迫使特朗普政府在涉我国重大利益问题上做出让步。
四是切实做好自己的事情是有效应对外部冲击的根本之道。对内政策方面，应进一步推动改革和创新，坚定不移地深化供给侧结构性改革，从源头上对冲外需疲弱对我国经济增长的负面影响，同时辅之以适度的货币政策等需求端政策，着力促进我国经济由低水平供求平衡向高水平供求平衡跃升。对外政策方面，应抓住美国战略收缩和“逆全球化”腾挪出的时间窗口，加快推进“一带一路”建设和国际产能合作，着力构建以我国为领头羊的区域生产网络。同时，准确把握好美国退出TPP的有利时机，加快推动RCEP尽早达成共识，积极推进中日韩FTA谈判进程，适时启动亚太自贸区建设可行性研究，为形成面向全球的高标准自由贸易区网络奠定坚实基础。
作者单位：中国宏观经济研究院对外经济研究所