房地产政策应遵循城市发展规律

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苏红键

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2015年年底以来,特大城市房地产市场经历了一轮价格的大幅上涨。2016年10月,各大城市密集出台一系列调控政策。2016年年底中央经济工作会议提出“房子是用来住的”理念。2017年3月,各大城市再次密集出台一系列限购政策,表现出稳定市场的决心。此轮房价上涨,引起了广泛的社会讨论,以及关于经济社会发展的争议。本文从城市发展视角,分析特大城市房地产市场与城市发展的关系,认为应当遵循城市发展的基本规律,制定科学的房地产政策,引导特大城市健康、可持续发展。

人口迁移导致特大城市房地产供求失衡

人口迁移引致土地资源空间错配,加上严格的土地管控制度,进一步激化了特大城市房地产市场的供求紧张关系。

随着城镇化的推进,人口向城市大规模迁移。一方面,由于特大城市实施较严格的土地管控政策,城市扩张滞后于人口增长,导致房地产资源短缺;另一方面,增长缓慢甚至收缩的中小城市,则出现房地产资源供过于求的情况。由此,随着人口迁移,土地资源错配,即土地资源与人口不匹配问题日益突出。在统一的城市建设用地标准下,各地区之间城市人口密度差距也可以反映这一现象(见表1)。利用2014年《中国城市建设统计年鉴》中城区总人口和建成区面积核算的城区人口密度可以看出,密度最高的是上海,约为2.4287万人/平方公里,北京为1.3417万人/平方公里,其次为河南和重庆,密度最低的是新疆、宁夏和西藏,分别只有0.6474、0.6196和0.5315万人每平方公里,各地区城市的平均人口密度差别较大(苏红键、魏后凯,2013)。

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土地资源错配使得各个城市的房地产供求关系并不相同,造成了房地产市场的结构性特征。与人口迁移的方向相对应,特大城市住房短缺严重导致房价快速上涨,而其他城市房地产则面临较大的库存压力。根据国家统计局《70个大中城市住宅销售价格变动情况》,2016年1月-2017年1月,新建住宅销售价格涨幅高于20%的城市包括合肥、厦门、南京、无锡、杭州、郑州、福州、北京、惠州、广州、上海、天津、武汉等;二手住宅销售价格涨幅超过20%的城市有合肥、北京、南京、厦门、上海、郑州、广州、天津、武汉、杭州等;其余大部分城市的住宅销售价格基本稳定。

现行房地产政策对特大城市发展的影响

在人口迁移的背后,土地非市场化和住房市场化是资源错配的根本原因。“房”“地”双轨制使得房地产政策成为控制特大城市增长的隐性手段,并产生了一些不利影响,限制了特大城市正常扩张、影响城市人力资本结构、导致特大城市周边形成“睡环”模式。

第一,城市用地指标成为控制特大城市扩张的手段,同时由于城市用地指标较难按照常住人口调整,进一步限制了特大城市正常扩张。近年来,虽然人口规模快速增长,但是北上深等城市的建成区面积增长缓慢(或基本稳定)。2010年-2015年,北京市建成区面积从1289平方公里增长到1401平方公里,上海市维持在998平方公里左右,深圳市从830平方公里增长到900平方公里。2015年,北上深三个城市的常住人口(其中外来人口)分别为2170.5(822.6)万人、2415.17(981.65)万人、1137.89(782.90)万人,常住外来人口比重较高,需要加强城市用地指标倾斜。与此同时,近年来,国土部连续发文,要求“有效控制特大城市新增建设用地规模”,而且“超大和特大城市的中心城区原则上不因吸纳农业转移人口安排新增建设用地”,这进一步收紧了超大和特大城市的用地指标,在人口不断迁入、城市规模不断提高的同时,限制了城市空间的正常扩张。

第二,“房”“地”双轨制加剧房地产市场供求矛盾,导致房价快速上涨,提高城市进入壁垒,影响城市综合竞争力。在住房市场遵循市场规律的情况下,严格的城市用地指标管控导致了土地供给的有限性,进一步加剧了房地产市场的供求矛盾,同时产生住房供小于求的预期,推动房价不断上涨。按照城市经济学的基本原理,快速上涨的房价会成为劳动力择业择城的重要影响因素,房价上涨会一定程度上导致流失一部分优秀的青年人才,影响城市人口的年龄结构和人才结构。根据《北京统计年鉴》相关年份数据,2010年-2015年,北京市20岁-29岁年龄人口比重从25.6%降低到21.3%,同期全国该年龄段人口比重仅从17.14%降低到16.65%。同期,北京市每十万人中拥有的大专以上受教育人口数,从31499人增长到37790人(增长19.97%),全国平均水平从8930人增长到13328人(增长49.25%),北京市相对全国平均的人才优势显著但有所降低。

第三,较高的房价和限购政策共同作用,导致特大城市周边形成“睡环”。虽然越来越多的城市提出应该从供给侧加大住宅用地供给力度,但由于城市建设用地指标较难突破,房地产供给侧改革较难推进,因此通过限购来控制楼市疯狂上涨,依然是最受地方政府青睐的调控手段。住房限购是土地限供的延伸,是土地非市场化条件下,实现供求均衡、稳定住房价格、保障住房居住功能的必然选择。但是,高房价与限购政策共同导致了特大城市周边形成跨行政区划的“睡环”,这并不是一种健康的发展模式。以北京市为例,由于北京市住房价格较高,加上受限购政策的影响,直接导致周边形成了一座座“睡城”,串成“睡环”。从最初北京市郊区县的天通苑、通州、良乡、门头沟到现在环北京的河北省廊坊市北三县、固安县、永清县、涿州市、涞水市以及张家口市等,随着城市扩张,“睡环”也在不断增长和外移,延伸到了外围的河北省范畴。随着北京“大七环”的贯通,“睡环”将更加快速发展。类似的现象,在上海、广州、深圳等特大城市同样存在。但是,受交通、产业布局、行政区划等因素影响,这种“睡环”的发展模式还有很大的改善空间。

遵循城市发展规律制定房地产政策

当前,“房”“地”双轨制以及严格的特大城市用地指标管控,一定程度上不符合城市发展规律。为此,要遵循城市发展规律制定房地产政策,积极提高特大城市用地指标、保障住房居住功能、以大都市区化改善“睡环”模式,引导特大城市健康、可持续发展。

(一)提高特大城市用地指标

现行政策下,人口迁移导致房地产资源错配、供求失衡,是特大城市房价快速上涨的重要原因。为此,应当积极提高特大城市用地指标(苏红键,2016)。首先,土地管控的顶层设计要尊重人口迁移的方向。要按照常住人口规模制定城市用地指标,保障城市建设用地总量与人口总量相匹配,用地增长、城市扩张与城市人口规模增长相匹配。二要提高居住用地比重。根据相关数据,2014年,全国城市总体居住用地比重为30.72%;北京市为25.79%,深圳市为27.00%,均低于全国平均水平。为满足基本居住需求,新增建设用地指标应当向居住用地倾斜,积极提高居住用地比重。三要创新增减挂钩模式。当前,在特大城市土地指标稀缺的同时,很多城市的土地指标闲置且预期需求较小,应当积极创新和推进省域、省际城市建设用地指标增减挂钩,实现土地资源高效利用。四要统筹城乡建设用地。特大城市行政区划内的乡村集体建设用地规模较大(比如,当前北京市城乡建设用地总量约2921平方公里,其中城市建设用地指标1600平方公里左右,北京市的乡村集体建设用地占城乡建设用地的比重接近50%),随着城市增长,需要积极统筹城乡建设用地,稳妥推进集体建设用地入市,保障城市发展需求。

(二)强化住房的居住功能

2016年年底,中央经济工作会议强调,要坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”,促进房地产市场的健康平稳发展。让住房回归居住属性、必需品属性,弱化其投资品、奢侈品属性,是确保房地产市场稳定、金融市场安全,促进特大城市健康发展的重要保障。一方面要“增供给”。要在增加特大城市居住用地的基础上,提高保障性住房供给水平。市场经济下,保障性住房是确保住房居住属性、必需品属性的基石。要大力提高保障性住房用地指标,提高保障性住房建设质量,积极完善保障性住房周边配套,确保保障性住房品质。另一方面要“限需求”。对于特大城市来说,在“限地”并且土地资源稀缺的情况下,“限购”是平衡房地产市场供求的基本手段,也是“保障基本需求”的重要手段。在房地产市场供给侧改革严重滞后的情况下,特大城市应当继续实施与户籍挂钩的稳妥的限购政策,防止住房市场过度投资投机化,稳定价格,保障基本住房需求。

(三)以大都市区化改善“睡环”

大都市区是城镇化和城市发展到较高级阶段的产物,这是城市发展的基本规律。当前房地产政策扭曲了特大城市的正常扩张,产生了跨行政区划的以“睡城”“睡环”为特征的扩张模式,为此,亟待通过推进大都市区模式,引导城市健康发展。首先要在提高特大城市土地指标的同时,积极推进城市行政体制改革和区划调整,弱化行政区划的影响。二要加强大都市区的产业联系,积极促进“睡环”产城融合发展。目前,特大城市周边的“睡城”以提供居住功能为主,产业吸纳人口较少,需要积极推进大都市区内部分工合作(魏后凯,2007),促进外围城区(城市)产业配套化、互补化、特色化发展,促进产城融合。三要建立便捷的交通体系。便捷的交通体系是大都市区化的基础,要加强交通基础设施建设,降低通勤成本;同时要依托交通体系建设,引导大都市区多中心网络化发展。四要积极完善特大城市内部、大都市区内部的公共服务体系,改善教育、医疗资源不平衡导致的人口过度集中。(感谢国家社科基金重大项目《推进城镇化的重点难点问题研究》[14ZDA026]的支持,参考文献略)

作者单位:中国社会科学院城市发展与环境研究所

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