法治反腐背景下党内反腐倡廉法规体系的完善与发展

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韦大乐

党的十八届四中全会提出了法治反腐的目标,对于推动我国反腐进程具有十分重要和深远的意义。加强党内反腐倡廉法规建设是法治反腐的重要任务和内容,推进党内反腐倡廉法规的完善与发展,对加强党风廉洁建设,惩治预防腐败,完善中国特色社会主义法治体系,全面推进依法治国均具有重要意义。

党内反腐倡廉法规体系概述

(一)党内反腐倡廉法规的内涵

参照《中国共产党党内法规制定条例》关于“党内法规”概念的界定,党内反腐倡廉法规是加强党风廉洁建设、开展反腐败斗争的党内规范制度的总称,包括中央、部门和地方不同层级的法规规范。在内容体系上,根据《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》中的列举,反腐倡廉党内法规主要包括权利运行与监督、预防腐败、查办腐败案件、纪律处分制度和党员申诉、处理检举和控告、纪律监察体制机制六个方面。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规体系的建设,对现有的党内法规进行清理,并修订出台一系列法规。在党风廉洁建设方面,近四年来,修改和新制定的反腐倡廉方面的法规多达20多部,形成了以《党章》为核心,《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》为主要支撑,其他若干规定、办法、细则等为基础,涵盖预防、规制和惩治三大功能的党内反腐倡廉法规体系(龙太江、韦焱良,2015)。

(二)党内反腐倡廉法规的性质

过去对于党内法规的法属性存在质疑,有观点认为,承认党内法规的法律性质,国家法律就会被弱化。产生这种担心的主要原因是将“国家法”与“法”的概念相混淆(姜明安,2012),对“法”进行狭义的理解。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将党内法规纳入我国社会主义法治体系,明确了党内法规的法属性,反映了我们党对社会主义法治认识的不断深化。

在长期的反腐败实践中,我国形成了党内法规和国家法律并行的二元治理结构,这是由我国国情和党情决定的,与我国政治体制运行实际相适应、相协调。党内法规在反腐败实践中发挥着不可替代的重要作用,是法治反腐的重要手段和武器。

(三)党内反腐倡廉法规的特征

一是适用对象的特定性和明确性,党内反腐倡廉法规本质上属于政党内部的管理规范,在严格意义上,仅对本党组织及本党党员起约束作用。二是行为规范的约束标准较高。治国必先治党,治党务必从严。党的先锋队性质要求决定了党规党纪要严于国家法律,为了保障党的先进性和纯洁性,在行为规范上要求更高,标准更严。三是规范功能的多元性。党内反腐倡廉法规注重“以法治党”和“以德治党”的结合,在严厉惩治腐败的同时,更加注重标本兼治、惩防并举,综合治理,更加关注党的内部建设,内容更加全面细致。四是惩戒手段具有特殊性。根据《中国共产党纪律处分条例》,党内对党员的处分限于警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍五种,主要是基于党员的政治身份做出的决定。应当明确,党员干部受党内法规和国家法律的双重约束,而非排斥和选择关系。

党内反腐倡廉法规在法治反腐中的价值与作用

(一)法治反腐的有力保障

邓小平同志曾指出:“没有党规党法,国法就很难保障”。十八届四中全会提出“党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障”,这一论断反映了我们党在建设社会主义法治国家问题上认识的不断深化,进一步凸显了我们党作为执政党的特色和优势。

党制定反腐倡廉法规,规范党内关系、党内生活,为党组织和党员提供行为遵循和标准。同时,作为中国特色社会主义事业的领导核心,党的领导是建设社会主义法治国家的根本保证,党领导人民通过法定程序制定反腐败法律法规,规范公务活动和公职行为,对腐败行为进行法律惩戒。两者在本质上是一致的,都是党反腐倡廉基本理论、路线、方针、政策的具体体现,符合广大人民群众的根本利益要求,体现社会对营造良好政治生态的共同期盼。

(二)对社会的引领示范效应

“纪在法前”意味着党的先锋队性质和先进性决定了党员在模范遵守国家法律的同时,还应当遵守“党纪”这个更高标准的要求。党员干部对于党内法规的模范遵守客观上具备榜样的力量,会产生良好的社会示范效应,使其他公职人员和社会民众提高守法意识,主动自觉地遵守国家法律以及其他社会规范,筑牢防腐拒变的思想防线。

历史经验证明,如果党内廉政法规执行得好,反腐败法律法规就能得到较好遵守。如果党内廉政法规执行不好,难以有效遏制和惩戒腐败,人民对党的信任就会降低,对法治的认同就会减少,法治反腐就会陷入被动和困境。因此,推进廉政建设法治化,必须在实践中充分发挥党内反腐倡廉法规的引领和示范作用。

(三)弥补反腐败国家立法的不足

加快推进反腐败国家立法,有利于强化反腐败法治建设的顶层设计,增强反腐败工作的规范化和法治化程度。但是,由于多种条件限制,我国目前暂未制定一部专门的反腐败法律,反腐败立法仍然比较分散,科学完备的反腐败法律体系有待进一步完善与发展。

反腐败国家立法是一项系统工程,涉及数十部法律法规,构建结构合理、内容规范、体系完整的反腐败国家法律体系不可能一蹴而就。在反腐败实践中,党内预防性法规、惩处性法规和监督性法规发挥着积极作用,有效地弥补了国家法律规定的不足与缺位。同时,党内反腐倡廉法规中体现的法治理念,形成的成文规范,实践中积累的经验方法,为完善国家反腐法律体系提供了有益的借鉴和参考。在立法时机成熟之时,可以将部分法规上升为国家法律法规。因此,在推进国家反腐立法进程的同时,要充分认识党内法规在预防惩治腐败方面的独立价值和重要作用。

党内反腐倡廉法规体系存在的主要问题

改革开放三十多年来,党内反腐倡廉法规建设取得了显著成绩,涵盖领域不断拓宽,单项法规的针对性愈来愈强,初步形成了较为系统的法规体系,为党内开展廉政建设和反腐败斗争提供了依据,发挥了重要作用。在看到成绩的同时,我们也应该看到党内反腐倡廉法规建设中还存在一些亟待改进的地方。

(一)法规的体系化程度不高

我国现阶段党内廉政法规的数量是比较多的,且比较分散,不成体系。主要问题在于,一是缺少一部反腐倡廉方面的总则性法规作为统领。二是“碎片化”现象严重,内容繁杂、缺乏内在逻辑、存在互相重复或冲突的情况(柏维春,2011)。三是重实体轻程序,重惩戒轻预防。在信息公开、利益冲突防治、党员权益保障等方面存在制度空白点。四是除了主干法规外,配套的法规也不完善,法规的系统性、整体性、关联性不高。

(二)法规的程序化程度不高

《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规的制定程序做出了一些规定,值得肯定。但是,部分规定不够明确,没有提出具体的时限要求和措施,或者对于程序性的要求不够重视,多是倡导性的规定,而非必经环节,导致操作中自由空间大,落实效果不好。在具体的制度设计上,也存在这个问题,往往仅从工作需要出发,比较关注实体规范,忽视程序性规定。

(三)内容的规范化程度不高

法规内容的规范化对法规的执行效果具有直接的相关性。目前,部分法规在制度设计上不够完善。比如,责任追究制度存在缺位,有义务性规定但没有具体的责任后果,或者行为与所承担后果不相适应;部分法规中的关键概念不明确,范围界限不清,规定比较含糊笼统,给执行带来很大的问题;部分法规应时性强,出现一种新的腐败现象或者新的腐败领域,就制定一项法规,过于微观零散,一些过时、失效的法规得不到及时清理,给学习、执行、监督工作都带来一定困扰。

(四)与国家法律的衔接协调不够

在反腐败规范体系中,党纪和国法有不同的功能定位,只有两者相辅相成,相互协调,反腐败规范体系的整体效能才能得到最大程度的发挥。当前,主要问题在于两者界限不明,部分党内法规与国家法律内容重复或不一致。另外,对于工作层面的衔接与配合,缺乏制度性的设计和明确规定。比如,对违反党纪且又构成犯罪的情况,《中国共产党纪律处分条例》、案件检查工作条例与国家刑事法律的对接不够。在实践中,党员领导干部出现违法乱纪行为,理应受到党纪和国法的双重查处与惩罚,但由于同一行为,两种规范的惩戒程度和方式不同,可能存在选择适用规范,躲避较重惩罚的情况。

完善党内反腐倡廉法规体系的路径考虑

到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完善,运行有效的党内法规制度体系,是今后党内立法工作的目标和努力方向。作为党内法规体系中的核心内容,反腐倡廉党内法规应该朝着法治化、规范化和制度化方向不断迈进。

(一)体现法治精神的要义与价值追求

在建设社会主义法治体系的目标下,要坚持中国共产党的领导,在法治的轨道和框架内,运用法治思维和法治方法,全面推进党内法规的完善与发展。具体到反腐倡廉法规,可以分为几个层面:

第一,“宪法为上”。宪法是我国的根本大法,是依法治国的总章程,党内反腐倡廉法规必须以宪法为遵循,认真贯彻落实宪法的基本原则和各项要求,确保党的各级组织和党员干部在宪法和法律范围内活动。

第二,“党章为本”。党章是最根本的党规党法,要以党章为根本依据,按照党章确定的基本原则和任务,贯彻新时期党建的要求,落实党风廉洁建设和反腐败斗争方面的各项方针政策,扎实推进党内反腐倡廉法规制定工作。

第三,“法义为魂”。在社会主义法治目标下完善反腐倡廉法规体系,要坚持以法治的理念、法治的方式、法治的程序开展相关工作。在形式法治上,可以比照国家立法,增强制定程序的规范性和严谨性。在实质法治上,要将公平正义、尊重和保障人权等基本价值渗透在制度设计和条文规定中。例如,在查办腐败案件中,既要强调党纪责任和廉洁义务,也要注重党员应有合法权利的保障。

(二)建设科学完备的法规体系

党的十八届四中全会提出加强党内法规制度建设,形成配套完备的党内法规制度体系这一目标和任务。加快完善党内反腐倡廉法规建设,需要把握以下几个重点:

一是完善法规的体系结构。在党章之下,制定《中国共产党党风廉洁建设与反腐败条例》,作为指导党风廉洁建设和反腐败的总则性规范,规定党内反腐倡廉的基本理念、基本原则、框架性制度,统领指导其他具体法规。逐步健全反腐败领导体制、教育机制、监督机制、预防机制、惩处机制、法规执行机制和法规效果评估机制等分类法规,完善其配套规定,构建结构合理、全面完备的规范体系。

二是提高法规内容的质量。以“要义明确、简明易懂、便于执行”为标准,概念界定清晰,适用范围明确,条文表述精准规范,内在体例和逻辑缜密周全,惩戒措施得当,责罚相适,具有较强针对性和可操作性。要增强程序正义意识,增加必要的程序性规定,通过严密的程序设置规范党内监督权力的行使和运用。

三是加强法规内在的协调统一性。根据党风廉洁建设和反腐败的新形势和新情况,对党内法规执行情况和实施效果开展评估,检验各项制度和程序是否合理,及时发现问题和不足,为党内反腐倡廉法规的清理、修改、解释和废止工作提供依据,推进党内反腐倡廉法规制度体系的协调统一和与时俱进。

(三)加强与国家立法的衔接协调

在中国,驯服权力的制度牢笼由党纪和国法共同塑就。中国反腐败法律制度建设是国家法律与党纪的双轮驱动。虽然有观点曾主张将两者截然分开,但是在我国的政治体制机制下,两者存在无法割裂的内在联系。目前的关切是,如何在二元规范的结构中实现两者的协同推进。

一是边界清晰,泾渭分明。党内反腐倡廉法规与国家反腐法律有各自的适用范围、约束标准、惩戒手段,相对独立,并行不悖。理想状态下,两者不应该形成紧张关系,但是由于早期党内法规的制定处于探索阶段,存在一些不规范的地方。2015年10月中央政治局会议审议通过的《中国共产党纪律处分条例》将旧条例中70多条与国家法律重合的内容删除,规定党员受到党纪追究,涉嫌违法犯罪的,应当及时移送有关国家机关依法处理。这是中共中央力促“纪法分离”的实践。全面从严治党,要科学认识纪法的关系,可以或者已经由国家相关法律规定的,应尽量通过国家法律来规范,党内法规要聚集法律底线之上的行为约束,不能越俎代庖规定应由法律规定的事项,或者无依据扩大其适用范围,确保与国家法律体系的和谐融洽。

二是衔接配合,良性互动。在机构设置上,要加强专门机构建设,为党内法规与国家法律之间的衔接搭建桥梁和纽带,完善工作层面的联系机制,保证党委与立法机关之间信息互通,做好衔接工作。在制度建设上,要增强问题意识,找准制度的空缺和漏洞,制定有针对性,可操作性的规范,使两者在具体案件的处理中顺畅地对接,共同发挥对腐败的震慑和惩戒作用。在功能作用上,要发挥党内反腐法规的及时性、灵活性的特点,做好与国家反腐法律法规的协调,对于国家法律法规规定尚不完善的方面,可以制定相关法规进行补充。注意分析和总结反腐倡廉法规的执行情况,将经过实践检验、适应形势发展的法规内容,通过法定程序,适时上升为国家法律法规。
作者系国家发改委基建物业管理中心副主任、党委副书记、纪委书记

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