本刊记者 杜悦英
“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。”2017年春天，一项必将载入史册的重大决策，回应着清人陈澹然百年前的这句建言。4月1日，中共中央、国务院发出通知，决定设立河北雄安新区。
这一被官方明确定位为“继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区”，肩负着“千年大计、国家大事”的厚重使命，成为实践中国国土空间开发和区域经济发展宏大战略崭新而重要的载体之一。
行棋至此，为长远和全局发展考量，系统回溯新中国成立以来区域发展宏观战略的设计框架及演进过程，观照近年来国土空间开发和区域经济发展过程中的得与失，从而为未来发展筹谋切实可行的新方略、新路径，推进改革持续全面深化发展，深具意义。
宏图
在接受《中国发展观察》采访时，常年从事国土开发与地区经济研究的中国宏观经济研究院科研管理部主任高国力研究员，从三个层面梳理了中国国土空间开发和区域发展的宏观战略。
第一个层面，是我国区域政策的划分方法经历了“两分法—三分法—四分法”的演变，这是官方制定区域政策的依据。
建国初期，国家区域政策的制定，是以“两分法”为依据，即沿海地区和内陆地区。
改革开放以后，开始实行“三分法”，按照东部地区、中部地区、西部地区的划分来制定区域政策，安排布局重大项目，这种划分方法一直延续到20世纪90年代。
2000年－2006年，新世纪来临，国家区域政策制定也进入“四分法”时代。东部板块、西部板块、东北板块和中部板块分别实行具有差异化的发展战略。
其中，东部板块实行“率先战略”，率先开放，率先发展，相关政策从20世纪80年代改革开放一直延续到现在。西部板块以始于1999年的西部大开发为战略，至今仍在推进。东北板块的战略是2003年提出的东北振兴。中部板块的战略是始于2006年的中部崛起。
4个板块对应4个战略，高国力说，随着经济社会发展水平不断变化，以及我国工业化城镇化的持续推进，国家对不同区域板块实行差别化政策制定，这是我们区域经济发展的总体思路和战略。
第二个层面，是主体功能区建设。这是对国土空间的总体约束性战略，它针对的是我国资源环境承载能力不均衡、资源相对短缺、环境形势较为严峻的基本国情。必须针对不同的国土空间，实施不同的开发强度。
高国力形象地用给国土空间“戴四顶帽子”来解释主体功能区概念。国土空间划为四类区域：一是重点开发区域，指的是我国资源环境比较好，交通条件比较好，目前开发强度还不是很大，资源环境容量较有潜力的区域，是下一步我国推进工业化和城镇化的重点区域，也是集聚人口和产业的重点区域。如中西部的一些城市群，是国家今后的重点开发区域。
二是优化开发区域，指的是我国很多地方开发得过密、过强，已经出现明显的资源环境超载，爆发明显的城市病，不再适合大规模聚集人口和产业的地区，如京津冀地区、长三角地区、珠三角地区，以及中西部的部分大城市或特大城市的中心城区，都是下一步的优化开发区域。这些地区面临转型升级、优化提升，不能再继续追求速度、规模和总量，而应该追求质量、效益和品质，人口和产业面临优化布局。
三是限制开发区域，指的是我国目前生态环境比较脆弱或敏感，承担着我国重要的生态屏障功能的地区，主要分布在我国的中西部地区。限制开发区不宜搞大规模工业化和城镇化，应该实施有限度的选择产业，适度聚集人口和产业。
四是禁止开发区域，指的是有明确边界范围，国家或者省一级法定的重要自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园等。禁止开发区严格禁止开发。
高国力说，主体功能区理念，作为对整个国土空间开发的制度性安排或者约束，是一种对开发方式的差别化安排，不管是东中西部、城市或农村，都要根据资源环境的承载能力、目前的开发状况，以及未来发展潜力的大小，来确定四类主体功能区，由此制定各个区域的城镇化或工业化的发展模式或路径。
上述第一个层面的着眼点在于如何开发、如何设计政策，在不同板块的战略实施。第二个层面的着眼点是如何保护环境，实现可持续发展。两个层面的战略，其目标是一致的，即实现区域经济的协调发展和经济社会的可持续发展。
第三个层面聚焦的是更具体、更微观的点状区域国土空间。一些被命名为经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、国家级新区等具体的、点状的不同类型的空间单元，是落实上述两个层面战略的载体或平台。
摸索
在国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志研究员的观察中，改革开放以来，我国的新区设立和建设经历了初期（以1979年设立深圳特区为标志）、中期（以1992年设立上海浦东新区为标志）以及本世纪初至今，新区布局在空间上走向均衡的发展历程。
侯永志对《中国发展观察》表示，在不同的时期，发展、改革和开放有不同的任务。改革开放初期，国门刚刚打开，国人关于开放的知识不多，搞深圳特区是当时的一种尝试，旨在通过实验，学习如何通过利用外资，发挥中国的比较优势，扩大出口，融入世界发展。
其后在1984年，作为深圳及其他几个特区的补充和延续，国家批准了首批14个沿海开放城市，以更好地进行对外贸易。在计划经济条件下，所有的进出口贸易都由国家垄断，只有外贸局下属的外贸企业，可以进行对外贸易。在改革开放初期，特区发展以引进外资、发展加工业、进行进出口贸易为主要内容。由于开放的需要，深圳等特区和沿海开放城市在外贸、外汇体制的改革上进行了有益的探索。当然，与此同时，中国在其他领域也进行了体制改革。
20世纪90年代，改革开放已经推进了十几年，深圳特区取得较大成功，但由于其地理位置偏南，辐射范围受到限制。上海浦东拥有中国经济腹地的区位优势，有条件形成更为强劲的区域发展带动效应。浦东的定位是开发开放特区，既有开放的内涵（包括现在也在进行自贸区试验），但更重要的是还有开发功能，通过它的发展，带动长三角地区乃至整个中国的发展。
本世纪初至今，由于有了深圳特区和浦东新区成功的先例，各地都想设立类似区域来带动经济发展，特别是新世纪以来，中国的新区设立不断增多，从南向北，贯穿东中西部。中国第一个新区上海浦东新区成立于1992年。14年之后的2006年，第二个新区天津滨海新区宣告成立。2010年，重庆两江新区成立。这之后，新区建设驶入快车道。2011年至今，中央共批复了16个新区，国家级新区总数达到19个。
侯永志说，新区、经济技术开发区、高新技术产业开发区以及工业园区等，从某种角度看，都是在学习借鉴当年深圳特区的发展经验。尤其是近年来，新区数量之所以较快增加，其重要的背景是，金融危机爆发、我国经济进入新常态以来，保持经济以较高速度增长，需要在区域层面培育新的经济增长动力。通过一个个新区的建设，形成带动国民经济发展“增长极群”。鉴于此，几乎每个省（区市）都提出了建设新区的要求，中央也批了不少新区。
中国社会科学院城市发展与环境研究所所长潘家华研究员对《中国发展观察》分析，新区有综合性的，也有单一功能性的。发展特色各有千秋。
比如，深圳特区是新兴的、发展型的，定位高端，是综合性新区。而上海浦东新区一开始是单一功能性的，发展拓展型的，承担城市经济发展的功能，后来承载了部分上海市中心的城市功能，加之科技、教育、文化资源的进驻，以及世博会的带动，由此变为综合性新区。
潘家华特别提到，一些地方在开拓功能性新区时，政府大楼先搬过去，实现了巨大的引擎和带动效应，因为政府不仅仅是一个平台，更是一种资源，很多人必须去利用这样一种资源。如郑州的郑东新区，市政府的主要职能都搬过去，带动了新区发展，这种带动型发展，跟浦东不一样，跟深圳也不一样。“所以说，新区的发展有多种模式，有多种经验。”
难题
中国土地勘测规划院土地规划所所长贾克敬研究员，曾经主持多个区域的土地利用总体规划编制工作。他认为，土地是一个区域国土开发建设的最基础因素，土地利用总体规划是在综合考虑资源环境本底、国家粮食安全和生态安全战略的基础上，对区域内各类土地资源进行合理配置的过程，更多地体现了国家意志。因此，在区域规划序列中，应当优先编制土地利用总体规划，其他如城乡、产业、交通规划等在用地规模、强度和布局上都应与之衔接。但多年观察下来，他发现土地利用总体规划编制滞后的情况并不鲜见。
这就带来一个问题：对于一个区域发展范围和体量的确定，原本是土地利用总体规划应当起到先导作用，但一些地方政府往往将经济发展放在第一位，发展冲动强于保护意识，通常会先从发展的角度估算目标区域总的体量，再反过头来“匹配”土地规划，这种情况下，土地规划会在某种程度上形成一种被动，难以从资源环境承载力、保障粮食安全和生态安全的角度，通过用途管制手段，对该区域发展进行必要、有效的管控和约束。贾克敬告诉《中国发展观察》，从规划落实的层面看，往往是“中央要求很严，规划编制的初衷和理念都很好，但具体到落实，还存在一定的问题”。
当然，新区建设的初衷是以新区带动当地经济发展，让产业更集聚，以发挥更大的经济效益，但这一过程中，新区选址、规模和布局，包括引进的项目类型，都会对当地乃至区域的资源环境造成重大深远影响。如不合理，可能会留下后患。另一方面，一些地方政府将成立和扩大新区作为增厚政绩的手段，进行新区规划时对资源环境的保护考虑得不是太够。
贾克敬认为，很多资源环境问题是因为社会经济发展与资源环境承载力不匹配造成的，近十年来，这种情况越来越普遍。有鉴于此，资源环境承载力评价至关重要。其意义在于，可以为确定国土开发规模、布局和强度提供重要本底支撑，为产业布局和工程建设等提供基础支撑。
他说，剖析该区域的资源环境本底以及存在的主要问题，研判社会经济发展阶段，是为了将来在编制规划时强化调控，从源头上解决生态破坏、环境污染、资源浪费等问题，变末端治理为源头防控。通过开展以永久基本农田、生态保护红线和城市开发边界为核心的“三线划定”，保护耕地、基本农田，以及林地、草地、湿地等最基础的生态用地，约束城市的无序扩张，促进形成良好的区域国土开发利用格局。
高国力表示，早期建设的一些特区、经开区、高新区，由于当时对资源环境的保护和利用重视不够，或者说从规划布局、政策上没有考虑充分，一定程度上导致了能源使用低效、环境污染加重的问题，很多高新区、开发区，甚至特区所在的城市，都不同程度出现了大气污染等环境问题。
潘家华观察到，一些工业扩张型新区，驱动力是经济发展、提升就业和GDP增长，新区内硬件建设得很好，但缺少相应的综合城市功能定位，新区与科技、教育、医疗、购物、文化功能割裂，没有相应的优质社会服务资源入驻，“这样的新区欠缺对人才的吸引力。”软件基础设施的欠缺，造成新区成为“半拉子工程”，“这是开拓功能性新区的教训”，潘家华说。
侯永志也观察到这一现象，他说，早期的新区主要是经济开发区，对区域的社会功能问题关注不够。后来在发展过程中发现，开发区只搞经济是不行的，因为经济活动的聚集，必然会带来人的聚集，必须解决人们的衣食住行问题，生活资源应当配置到位，社会管理也要随之跟上。
新局
以点带面的新区建设，是区域经济发展进程中的正常现象和必然规律。侯永志看到，近年来的新区规划在这方面进步显著，新区的综合功能增强了，新区不只是经济区，更是一个新的城区，一个承载发展的综合体，应更便于生活、更生态、更宜居。
贾克敬也介绍，我国经法律授权编制的规划有80多种，相互之间难以协调，导致空间重叠，内容重复。近年来，国家在县市层面推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的“多规合一”，从理论研究到实践探索进行了有益尝试。他认为，土地利用总体规划拥有从国家级到乡镇级完备的五级规划体系，能够实现对每一块土地的用途管制，应发挥土地利用总体规划的“底数、底图和底盘”作用，将各类空间性规划的发展蓝图和保护意图真正落地。
与此同时，我国的土地利用规划编制理念正在发生积极变化：对于生态保护更加重视，对于耕地和基本农田的保护要求更加严格；对于建设用地的扩张更加强调约束和引导，更加强调通过挖掘现有建设用地潜力，提高土地节约集约利用水平。
一线城市正在这些方面做出探索。今年以来，《上海市土地利用总体规划（2016－2040）》（草案）、《北京城市总体规划(2016－2030)》（草案）相继完成，两个规划共同的特点是强化存量利用与低效建设用地减量。“这是发展趋势”，贾克敬说，到了一定阶段，不能再外延式地、粗放地通过扩张来发展，对于资源环境承载力超载的地方，限制建设用地无序扩张，扩大生态用地面积，保护好耕地和基本农田，这个主题会越来越突出。如何确保资源环境承载力与人口、产业匹配，新设立的雄安新区将开展实践。潘家华说，他非常赞成雄安新区建设分步骤进行，从100平方公里起步，按照1平方公里1万人的承载容量测算，100万人口的城市，可以疏解一部分优质的文化、科技等资源。如果这100万人口与自然环境相和谐，那么人口规模就固定在100万人口。如果还有进一步的资源环境承载容量，那么再进一步尝试200公里、200万人口。以此类推，如果资源环境条件不足以承载，那可能扩大规模就此打住，“这一规划有尝试和探索的内涵在其中”。
潘家华说，人与自然和谐，把生态文明放到了指导性、约束性的地位，在19个新区中，雄安新区是第一个。他还认为，以“疏解”为核心词的雄安新区模式，完全有可能复制到一些过度集中了资源的大型省会城市。此外，通过疏解优质资源，激活三线基地，也可实现均衡均质城市空间布局。
新区的建设发展，还应当从改革、开放、发展三个维度观察，这样看，对新区的意义、地位、作用的认识就比较充分。“我们看到，在新区不断增设的过程中，市场作用的范围越来越大，开放的程度越来越高，国家发展的水平不断提高，新的发展要求也不断提出。”侯永志说。
他表示，需要强调是，最近几年设立的新区，很难享受太多的政策优惠。现在的区域发展，要强调政策的统一性、竞争的公平性，通过建立全国统一的市场，通过规范、公平的竞争，促进各地的发展。
无疑，新区建设涉及改革，但当前的改革必须在中央的统一部署下进行，不能“任性”。改革开放初期“遇到红灯绕道走，遇到黄灯闯着走，遇到绿灯抢着走”的理念和做法，如今已不合时宜。现在强调要遵循章法，要按照中央的要求，推进改革。“新区建设不仅符合改革的需要，更符合发展的需要。”侯永志说。