“1+3+7”雁阵引领对外开放新格局

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本刊记者 张 倪

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这是一个不平凡的四月。

前有国务院印发第三批7个自由贸易试验区(辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西)总体方案,紧接着是雄安新区的“横空出世”,之后是国家发改委制定印发的《2017年国家级新区体制机制创新工作要点》部署进一步推进粤港澳三地的深度合作探索。一系列密集的开放型区域经济新设计、新安排的背后,蕴含着颇多深意。

这是否预示着我国区域发展总布局与重心正面临新的战略性调整?已正式扩围至11家的自由贸易试验区,今后又将如何更好地对接“一带一路”、长江经济带等国家战略?对于近年来国家开放型区域政策规划过于碎片化等质疑之声,究竟如何看待?对此,《中国发展观察》邀请了多位权威学者进行前瞻与解读。

“区”里的改革开放道路探索

纵观我国改革开放进程,各种“区”可谓层出不穷。

改革开放伊始,国家设立了深圳等“经济特区”,区内实行特殊政策;上世纪80年代中期,又分别先后建立14个“沿海开放城市”和设定沿海地区的一些市、县和沿海开放城市所辖县为“沿海经济开放区”;伴随着改革开放的深化,不断有“经济技术开发区”和“高新技术产业开发区”在全国范围内成立。自上世纪90年代初期至今,又先后出现了10余个“国家级新区”,近几年还陆续设立了多个“自贸试验区”,等等。

为什么国家层面会不断地设立各种“特区”、“开发区”、“新区”呢?

国务院发展研究中心对外经济研究部第二研究室主任许宏强近日在接受《中国发展观察》采访时表示,设立各种“特区”“开发区”“新区”是根据特定发展阶段或者特定地区的发展需要决定的,且各类“开发区”“新区”等各有其不同的功能定位。

例如,在改革开放初期,由于对是否需要开放、如何开放等问题,认识并不一致,因此,设立了深圳、珠海、汕头、厦门等经济特区,实行特殊的对外开放经济政策,为全国的改革开放打开窗口和先行先试,实现以点带面,推动全国的改革开放和经济发展。

开发区是为吸引外部生产要素、促进自身发展而划出一定范围并在其中实施特殊政策和管理手段的特定区域,有国家级开发区,也有地方级开发区。例如,经济技术开发区是为引进国外资本、先进技术与管理经验,发展高新技术产业并带动其他产业的发展,在一些城市和地区中划出的实行一系列类似经济特区优惠政策的地区。1984年,中国在14个沿海开放城市建立了第一批国家级经济技术开发区,目前,全国已有国家级经济技术开发区共219家。

高新技术产业开发区则是专为发展高新技术产业而设立的产业开发区,通过实施高新技术产业的优惠政策和各项改革措施,实现软硬环境的局部优化,最大限度地把科技成果转化为现实生产力而建立起来的集中区域。高新技术的范围根据国内外高新技术的不断发展而进行补充和修订。目前全国共有国家级高新技术产业开发区156 家。

国家级新区设置于某个特定区域,其成立乃至开发建设上升为国家战略,总体发展目标、发展定位等由国务院进行规划和审批,相关特殊优惠政策和权限由国务院直接批复,在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策,并鼓励其进行各项制度改革与创新的探索工作。“国家级新区”的布局主要是考虑通过新区的建设带动区域发展,将之建设成为一个区域的增长极,改变整个区域的发展态势,并辐射带动周边发展。例如,上海浦东新区对长三角、东南沿海及沿江的经济增长具有积极带动作用;重庆两江新区对重庆经济增长和发展的带动作用非常明显。1992年10月设立的上海浦东新区是我国第一个国家级新区,截至目前,我国已有国家级新区19个。

自贸试验区:前两批存共性问题,第三批赋特殊使命

“国家设立自由贸易试验区的三大主要目标,是加快特定地区的经济发展和改革、加快特定地区的对外开放以及体制机制的试验和推广。”对外经贸大学国际经济贸易学院教授、FDI研究中心主任卢进勇日前在接受《中国发展观察》采访时指出,如今前两批的四个自贸区(上海、天津、福建、广东)已基本实现以上目标,具体表现为五个方面:一是体制机制的改革试验。按照高版本、高标准的国际经贸新规则,进行管理体制改革。二是贸易的自由化和便利化。三是投资的自由化和便利化。四是服务业的开放。五是金融业的开放。

尽管如此,前两批自贸区试验至今,也暴露出不少问题。在采访中,卢进勇和国家发改委对外经济研究所贸易与投资研究室主任王海峰都强调,前两批的四个自贸区存在两大共性问题。

一是中央与地方对于设立自贸区的目标并不一致。中央层面的设立目标主要体现在体制机制的试验,而地方的目标主要在加快特定区域的经济发展。中央更加关注体制机制创新试验效果如何,而地方则更加关注的是,自贸区的招商引资情况如何、进出口贸易情况如何、GDP增长情况如何,等等。“尤为突出的问题是地方部门的服务意识仍十分欠缺。未来由政府的管理转向政府的服务,消除政府的管理意识,将是自贸区建设的最大难题。”王海峰强调。

二是前两批自贸区在试验过程中,对国际经贸新规则的试验仍不够充分。诸如环境保护、知识产权保护、各类企业平等竞争、劳工权益等方面。

从第三批自贸区的布局来看,自贸区由东部向中西部进一步扩围。对此,在专家们看来,今后重点在对接“一带一路”、长江经济带等国家战略等层面,其将带来尤为关键的作用与使命。

许宏强指出,一方面,新设的7个自贸区中,四川、重庆、陕西和浙江位于“一带一路”沿线,通过制度创新和扩大开放,有利于加快“一带一路”沿线的区域开放和“五通”建设,吸引更多经济要素聚集,推动地区发展。位于中原地区的河南,着力打造国际交通物流通道,将为“一带一路”交通设施联通发挥积极作用。

另一方面,四川、重庆、浙江和湖北四个自贸区与长江经济带发展战略有着紧密联系——湖北自贸区重点要推动创新驱动发展和促进中部地区与长江经济带战略对接和有关产业升级;重庆将重点推进“一带一路”和长江经济带联动发展;

四川要推动内陆与沿海沿边沿江协同开发战略。再加上最早设立的上海自贸区,自贸区布局已经覆盖长江上中下游,将有力推动长江经济带战略的实施。另外,辽宁自贸区主要是落实中央关于加快市场取向体制机制改革、推动结构调整的要求,重点深化国资国企改革,着力打造提升东北老工业基地发展整体竞争力和对外开放水平的新引擎。

在商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育看来,在我国已有的11个自贸区中,最大的看点在于“长江经济带+自贸区”,即上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等长江经济带11省市,与上海、浙江、湖北、重庆、四川等5个自贸区的重叠结合。

“经济社会禀赋决定了长江经济带有能力当好改革开放的龙头和试验田,‘长江经济带+自贸区’的结合,将有助于夯实中国经济社会可持续发展的基础,在溯江而上的产业转移中改善中国经济布局,使之更加均衡。”梅新育指出,今后在“长江经济带+自贸区”战略结合中,上海、江苏、浙江应发挥龙头和国际竞争高地的作用,安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川六省市则应做好产业转移和开放经济新局面的文章,湖北、重庆、四川尤其应当在开放经济发展方面闯出新天地。

“如果说,湖北和同在中游的湖南、江西、安徽一样,开放经济重心在于传统外贸商路,那么,重庆、四川可以在开辟丝绸之路经济带和南方丝绸之路上作出更大贡献。”在梅新育看来,四川、重庆不仅仅是面向西南境外发展外向型经济的内陆基地,还比西北省区更有潜力成为面向“一带”的内陆产业基地。

大开放大发展:东中西部齐头并进,沿海内陆比翼齐飞

如今我国自贸区已正式扩围至11个。今年,国家发改委重点部署将加快编制粤港澳大湾区、海峡西岸、关中平原、呼包鄂榆等多个城市群发展规划。

在许宏强看来,前两批自贸区呈现出了上海加广东、天津、福建“1+3”的试验型格局,扩围至11个省市后,形成了“1+3+7”的系统型格局,这是一个全新的自贸试验区开放体系。“未来,这个新的开放体系,将横跨东中西部和东北地区,再加上即将建设的粤港澳大湾区、海峡西岸、关中平原、呼包鄂榆等开放开发区域,将形成一个东部和中西部齐头并进、沿海和内陆比翼齐飞,兼顾各地特点、因地制宜的大开放、大发展新局面。”

尤其对于粤港澳大湾区概念的提出,卢进勇和王海峰同时表示,将进一步开拓我国在城市发展规划进程中的视野,亦有利于今后包括产业布局、基础设施建设、社会管理体制改革、环境保护等方面在内的更大范围的统筹和布局。

“事实上,尽管行政区划是局部的,但经济发展的规律则是突破行政限制的。所以我们看到,如今国际上,双边、多边自由贸易协定层出不穷。粤港澳大湾区的提出,正是旨在突破行政区域限制,使我国经济社会发展释放新活力、新动力、新空间。”卢进勇如是说。

王海峰进一步指出,粤港澳三地联动发展至今,所面临的最大障碍是由通关效率低下导致的人员自由流动限制。“今后粤港澳大湾区要想取得更进一步发展,就必须提升人员通关效率。如果港澳与内地之间无法实现人员的自由流动,如果香港的资源无法与深圳的资源进行有效整合,那么,香港的竞争力在可预见的未来将会逐渐丧失,更再无法与新加坡等周边经济体相媲美。”

对于国家正在推行的开放型区域政策规划,社会上也出现了不少质疑政策碎片化,且过多、过滥的声音。

对此,卢进勇直言,当前的确存在政策碎片化、数量滥化、政策作用逐渐弱化、手段老化的现象,着实应该静下来好好反思与总结。未来,我国经济发展的手段必须进行相应调整。他指出,过去,我国经济发展手段更多是政府主导的特殊政策,包括区域特殊政策、产业特殊政策、部门特殊政策等。这其中存在两方面问题:一是政府主导经济发展。二是由于经济发展要素过多集中在特殊区域内,使特殊区域以外地区发展缓慢,造成区域发展不平衡。今后,我们应更多采用通用、公平、透明的政策来推动经济发展。通过经济发展模式的转换,真正地让市场发挥出作用。要依靠企业和要素的自然移动,来实现特定产业的发展。

王海峰则表达了不同看法。在他看来,2013年开始的新一轮改革开放大潮,其推进效果远不如始于1992年的上一轮改革。这在很大程度上是源于地方政府的改革积极性、主动性、创造性未能充分发挥出来。因此,中央的简政放权尤为重要。国家层面不断推行的多项开放型政策与区域规划,恰恰是中央简政放权的一种有效方法。

王海峰强调,在国家层面出台不同的区域发展政策,反映了中央将改革开放的权力下放到地方的决心,旨在激发各地市场化改革、区域经济整合的积极性。但由于我国不同区域面临着不同的发展状况和问题,需要多样化的试点方案,以更好地释放地方活力。截至目前,我国已有11个自贸试验区和19个国家级新区。这些试点地区可能不会全部试验成功,但只要有小比例的地区试验成功,其经验就可以推广到其他地区进行适当借鉴。而那些试验不成功的地区的一些教训,也可以被其他地区所及时吸取。

诚然,相较于前两轮改革而言,2013年开始的本轮改革,无论是自贸区还是新区的改革发展,在国际上可学习借鉴的经验比较少,需要我们自行创新。而这点从日前获批的雄安新区可见一斑。

记者注意到,几乎就在国家宣布设立雄安新区的同时,中共中央决定,将时任广东省委常委、深圳市委书记、市长的许勤调任河北省委委员、常委、副书记;之后,许勤被河北省人大常委会任命为代省长。“此举预示着今后雄安新区会适当借鉴深圳和浦东的相关经验进行更好地探索。”王海峰坦言,过去,深圳与浦东是在市场化过程中,顺应市场发展规律和趋势而设立的特区和新区;而雄安新区,就目前来看,行政推动的色彩仍较浓,市场化措施较弱。“可想而知,其未来改革创新道路难度之大。”

改革开放进入新阶段,寻求新路径

回溯我国改革开放三十多年来取得的经验与成果,许宏强指出,主要体现在四个方面:

第一,由点到面,从先行先试到复制推广。例如,改革开放之初设立经济特区和开放14个沿海港口城市,到全国范围的改革开放;自贸试验区先在上海设立,之后先形成“1+3”,再形成“1+3+7”的自贸试验区系统等。

第二,先东部后中西部开放,逐步推进型区域开放策略。这既是因为东部沿海地区从地缘和文化上,更容易实施开放政策、更容易吸引外资和融入国际市场;也因为在开放之初,需要控制和测试风险,在获取对外开放红利的同时,尽可能减少风险。

第三,从区域间的梯度开放发展到全面均衡开放发展。在经历了区域间的梯度开放开发之后,积累了一定发展经验和调控管理能力,我国更加注重区域间的均衡开放发展,先后实施了西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起和京津冀协同发展等战略。自贸试验区的建设也经历了从东部向中部和东北等地区的扩围过程。

第四,根据经济发展水平的提高和国际开放环境的变化,及时提升对外开放水平和调整相应的政策措施。从改革开放早期的吸收劳动密集型和低端生产加工产业,到积极开放发展高端机械设备、高新技术产业等;从偏重吸引投资和扩大出口,到着力推动体制机制改革、引进来和走出去并重等。

“7个新自贸区与雄安新区的相继获批,更是标志着我国改革开放进入了新阶段。我国新一轮改革开放,正由点到面、由东部向中西部和全国范围扩大,一个历史性的开放开发大格局正在形成。”许宏强指出,新设的7个自贸试验区,将继续依托现有经国务院批准的新区、园区,紧扣制度创新这一核心,进一步对接高标准国际经贸规则,在更广领域、更大范围形成各具特色、各有侧重的试点格局,推动全面深化改革和扩大开放。

而扩大全方位对外开放,打造扩大开放新高地和对外合作新平台,恰恰也是中央提出规划建设雄安新区的七大重点任务之一。接受本刊采访的专家们普遍认为,今后,雄安新区的更加深远的意义将在于,充分发挥京津冀各自比较优势,以形成区域内目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同发展新格局。

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