高铁“走出去”战略与政策调整

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吕 铁 黄阳华 贺 俊

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在中国高铁完成了掌握正向设计能力和具有完全知识产权自主开发两次历史性的跨越之后,国人对高铁的期许和关注点开始逐渐由技术领先向拓展全球市场转移。中国高铁“走出去”的意义,已经超越了一般的产业或部门竞争力提升的范畴,更多地承载了国人对产业强国的期盼与梦想。然而,当中国高铁“走出去”由过去的勘察设计、工程建设、装备制造等单个环节的局部“试水”,进入产业链整体“出海”阶段的时候,高铁“走出去”的战略定位、组织协调机制建设和国外市场技术标准导入等深层次问题也逐渐浮出水面,成为我们必须重新思考和面对的困难。

高铁“走出去”不是国内成功模式的简单复制

受我国铁路长期政企合一体制惯性的影响,同时也出于国内高铁快速发展过程中资源高效整合的需要,过去十余年我国高铁部门的治理带有较强的行政协调色彩。这种部门治理方式有效地发挥了社会主义市场经济集中力量办大事的优势,在较短时间内追上老牌高铁强国数十年积累起来的技术水平。行政协调在国内的成功很容易让人延续在高铁“走出去”过程中同样复制国内治理模式的思维。然而,由于国内和国外迥异的市场需求条件和竞争环境,中国高铁“走出去”并不是国内成功模式的简单复制。

高铁产业链可分为勘察设计、工程建设、装备制造和运营组织管理等环节。在传统计划经济时代,铁路主管部门(原铁道部)通过计划指令履行铁路部门管理和产业链协调之责。改革开放后,我国铁路系统历经多轮重大改革,原铁道部所辖勘察设计、工程建设、装备制造等业务相继“脱钩”,再加上2011年原铁道部被拆分,各业务领域逐渐形成了相对独立的经营主体。但即便在相对市场化的环境下,中国铁路总公司凭借对国内市场资源的垄断性掌控,仍然能够对全产业链发挥有效的组织协调作用。因此,尽管过去十几年我国铁路管理体制几经变化,但我国高铁发展始终满足两方面的有利条件:一是有效协调。原铁道部或中国铁路总公司通过综合运用高铁发展规划、牵头制定高铁技术标准、组织科研攻关、创新试验手段、培育初始市场等方式,有效整合了分布在高铁产业链上的各类资源;二是激励相容。快速发展的国内市场形成了推动企业创新发展的强大动力,实现了企业自身成长的内在激励与国家高铁大发展的高度统一。

中国高铁如何在海外市场需求条件和竞争环境都发生了根本性变化的背景下,实现激励相容和有效协调,成为中国高铁“走出去”必须面对的严峻挑战:一方面,如何继续在海外市场实现激励相容?拟建高铁的国家普遍缺乏类似我国的铁路中长期发展规划,而且海外高铁项目具有单一化、零星化的特征,投资规模大、专用性强、回收期长、不确定性大,投资海外市场的“赚钱效应”还没有形成,不少企业实际上持有谨慎观望的态度。另一方面,如何继续在海外市场实现有效协调?即便在国内,过去浓重的行政协调也逐步转向了企业间的市场交易关系,新的产业链协调机制尚处于完善阶段,遑论海外市场的协调。

高铁海外项目宜分类施策

造成企业走出去激励不够、协调不足的背后,是政府行为与企业行为缺少有效的协调,更深层次的原因则是海外项目没有根据项目属性的差异进行分类管理。如果将海外高铁项目简单划分为商业性质的项目和外援性质的项目两大类,这两类项目的决策主体和管理模式应有所差别。虽然在实践中,海外项目通常兼具商业性质和外援性质,但是仍有必要明确两类属性的优先排序,遵循“宜政府牵头的就以政府牵头、宜企业主导的就以企业为主导”的原则,形成政府与企业良性协作关系。

第一,对于外援性质的项目,作为决策主体的政府应注意两方面的问题。一是控制好“走出去”的节奏,牢牢把握主导权。国家不仅要有“一带一路”、国际产能合作、优势装备“走出去”等宏观战略,更要有步骤、有策略、有重点地推进高铁“走出去”,避免在国际上形成中国高铁急于“走出去”的误判,使一些原本需要从我国输入高铁的国家静候中国“送货上门”,导致高铁外交功能的自我弱化。二是更有效地加强部门联动,实现海外高铁项目的可持续发展。当前,外援类高铁项目的管理职能分散在多个部委,极有必要提高政策资源的跨部门协调。高铁产业链长、专业性强、配套设施要求高,项目后期运营维护管理并不是商务部等“路外”部门所长。因此,即便是政府牵头的外援性质高铁项目,也应注重调动企业在投资和运营维护中的积极性,保障项目的持续良性发展,形成良好的国际形象和口碑。

第二,商业类项目的主导模式应是“企业主导、市场驱动、国家服务”。这是由高铁建设对人口密度、专业技术与管理人才和配套基础设施均有较高要求的特点决定的。高铁项目耗资巨大,投资回收周期长,沉没成本高,企业承担的风险大,应以企业为项目决策主体,以项目的经济收益为评估的主要依据,形成商业上可持续的“走出去”模式。国家在此类项目中的作用更多体现在对企业的协调、扶持和服务方面,如防范国际政治风险,强化国家信誉保障;加强引导和协调,避免中国企业血拼式“走出去”;综合利用金融、外交、法律、智库、文化传播等手段,构建和完善促进高铁“走出去”的公共服务体系。

高铁标准“走出去”应更加注重策略性

高铁标准本身难以“走出去”,必须依托高铁项目才能“走出去”,两者之间的关系并不是简单地用标准带动项目,或者以项目带动标准。高铁标准“走出去”的关键点在于,以促进我国高铁企业形成能够适应、运用和主导各类型高铁标准的技术能力与市场竞争力为根本目标,根据具体的竞争情景灵活地选择和运用有效的标准策略。

受路径依赖和各国现实利益的影响,可以预见在未来相当长时期内很难形成全球统一的高铁标准。中国高铁作为全球高铁市场的新进入者,应针对区域市场的现行标准状况,策略性地利用标准助力高铁“走出去”。一是对高铁标准缺失的欠发达地区,宜在设计施工、装备通信、组织运营等方面推荐全面采用中国标准,为增强中国在国际高铁标准制定中的话语权打好基础。二是在高铁标准已经完备的成熟市场,直接植入中国标准的难度较大,应明确该类市场中高铁项目的首要目标是经济收益最大化,在接受既有标准的基础上,逐渐提升中国标准与当地标准的兼容性,争取获得成熟标准体系的认证认可。三是在多种标准相互竞争的中间地区,应以中国标准为蓝本,根据项目的实际建设运营条件对中国标准加以适应性调整,提高中国高铁的市场吸引力。四是在公开舆论中应策略性地宣传中国标准,在宣传中国高铁标准的安全性、先进性和经济性的同时,加强对中国标准开放性和兼容性的宣传,避免东道国国内反对派和民众借题发挥,以反中国高铁标准“控制”之名行反对中国高铁项目之实。

此外,政府应在推进中国高铁标准体系化和国际化等基础性工作中扮演更加积极的角色。首先,理顺高铁标准管理体制。虽然中国高铁在某些技术指标上全球领先,但是也要客观认识到中国高铁标准与欧洲、日本等高铁主流标准相比,仍然存在不够完备、细致的问题,导致企业在海外项目谈判和可行性研究中缺乏令人信服的谈判手段。中国高铁标准管理体制不完善是导致这些问题的制度根源。仅就铁路行业的标准管理而言,原铁道部撤消后,国家铁路局与中国铁路总公司之间就高铁标准的拟订、实施与监管,存在着职能分工与实际能力不匹配的问题:国家铁路局作为标准主管部门,难以及时跟进高铁标准的动态发展,而实际主导高铁标准升级的中国铁路总公司又不具备标准的管理权限。能力和权责的不匹配不利于中国高铁标准的体系化建设,不利于企业形成稳定的“走出去”投资预期。

其次,促进企业之间的协调和一致行动。如上所述,企业对国际版的中国高铁标准存在强烈需求,但是编制国际版的中国高铁标准远超个别企业的能力。因此,应由政府牵头或者委托、协调中国铁路总公司和中国中车等重点企业,整合全行业的力量,组织编制和出台国际版的中国高铁标准,以标准的国际化“倒逼”标准的体系化,最终服务高铁海外项目的高效推进。国家与铁路行业标准主管部门还应更加地积极向国际铁路组织推选专业技术人员,参与和引导国际规则的制定,发挥中国在高铁建设运营中的优势,增加中国在国际高铁标准制定中的话语权。

高铁“走出去”的战略与政策调整

在加强项目分类施策、优化标准制定的组织协调的基础上,未来在更高水平支撑我国高铁“走出去”的战略和政策调整主要体现在以下四个方面:

一是在国家战略层面,充分利用我国的综合国力优势,加强高铁“走出去”与优势产能“走出去”、资本“走出去”以及政策性资金支持的联动,以海外高铁项目为纽带,发挥我国制造业和资本的综合优势,提升中国高铁在海外市场的吸引力。探索在高铁沿线建设由中方参建的产业园区、加工贸易区、保税区和国际创业园区等,利用高铁开通后的交通优势带动当地经济的发展,创造就业机会,同时也为中国产业“走出去”搭建海外平台。在组织协调上,探索建立中国大型对外投资项目协调工作机制,统筹协调政府各部门的工作,建立畅通的政府与企业间沟通渠道。

二是在高铁自身战略层面,以“国内市场率先应用领先技术、国际市场争创领先供应商”的“双领先”战略制定中国高铁“走出去”的中长期规划。一是在国内市场采取“领先市场战略”,将最前沿的高铁技术和服务优先应用于国内市场,将国内市场打造成为全球高铁新技术应用的高地。在安全可控、技术可靠、经济可行的条件下,尽快恢复时速350公里及更高速度等级的高铁运营,同时进一步利用外国铁路机构人员来华培训、政府首脑试乘中国高铁等方式,以切实的用户体验加强宣传中国高铁,让跑起来的高铁成为中国高铁“走出去”的“活广告”。二是在海外市场实施“领先供应商战略”,集中优势资源,尽早进入欧美等战略性市场,在与老牌高铁强国的国际市场竞争中推动实现从高铁大国向高铁强国的转变。

三是在加强战略组织协调保障层面,针对高铁“走出去”过程中出现的横向恶性竞争、纵向各自为阵的问题,明确海外高铁项目的“牵头人”。考虑到中国铁路总公司在国内高铁事业发展中逐渐积累起来的项目组织经验和协调能力,因而适宜在一定时期内继续担任海外高铁项目的“牵头人”。长期看,则应加快“中国高铁‘走出去’产业联盟”等行业性组织的建设,通过市场化的谈判和磨合,逐步形成既竞争又合作的利益协调机制,由行业性组织协调海外高铁项目的建设运营。

四是从政府政策资源着力点层面,在战略性地继续深化推进铁路体制改革的基础上,将政策重点逐步转移到完善高铁“走出去”服务体系方面来。一是对内进一步简化国内审批手续和流程,对外争取相关国家政府在市场准入、劳工制度、环境保护、工程承包、知识产权保护等方面的支持。二是依照不同类别项目的融资需求特点,充分利用国内国外两个资本市场,探索搭建高铁“走出去”投融资平台,设立高铁项目海外投资风险基金等,有效降低高铁海外项目的融资成本。
作者单位:中国社会科学院工业经济研究所

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