潘家华 胡 雷
改革开放以来的城镇化进程，东部突飞猛进，中西部则举步维艰、困难重重。特别是因“三线”建设而发展的中西部城市，面临着城镇化的发展动力不足和城市空间格局失衡的局面。在2015年召开的中央城市工作会议中，明确提出要科学规划城市空间布局，让中西部地区广大群众在家门口也能分享城镇化成果。本文分析认为，激活“三线”基地，托起中西部坍塌的城镇化洼地，可实现均衡均质城市空间布局。
“三线”建设的历史背景和成效
“三线”建设，指的是1964至1978年间中国中西部地区的13个省、自治区进行的一场以战备为指导思想的大规模国防、科技、工业和交通基本设施建设。“三线”建设是中国经济史上一次极大规模的产业、科技、教育、基础设施再布局过程。通过“三线”建设，国家向中西部地区投入了2052.68亿元巨资，涉及600多家企、事业单位的重建、搬迁、合并，建起了星罗棋布的1100多个大中型工矿企业、科研单位和大专院校。
从改变中国经济发展不平衡的布局看，“三线”建设有着重要的战略和现实意义。首先，中西部地区建成了一批重要的铁路、公路等交通基础设施，使“三线”地区的铁路占全国的比重，由1964年的19.2%提高到1978年的34.7%。其次，在中西部建成了一批新兴工业城市，如攀枝花、六盘水、十堰、金昌，过去都是山沟野岭，现在成为世界著名的钢城、煤都、汽车城、镍都。第三，中西部地区布局了一些优质的高等教育资源。如包括清华大学无线电系内迁至四川绵阳（西南科技大学前身）；北京大学数学力学专业与技术物理系、无线电系，内迁至陕西汉中（陕西理工学院前身）；南京大学五个系内迁湖南常德桃源县开办分校（华南光电集团）；上海华东化工学院（现华东理工大学）在四川自贡建设分校（四川理工学院前身）；唐山铁道学院内迁至四川峨嵋县（西南交通大学前身）；大连医学院南迁至贵州遵义（遵义医学院）；北京矿业学院内迁至四川合川（更名为四川矿业学院，中国矿业大学前身）。从这个意义上说，三线建设是中国产业和城市空间均衡均质布局的重大而且相对成功的战略举措。
“三线”建设是国家优质资源空间均衡布局的有效创举，在于调动的是“好人好马”，配置的产业高端、技术先进、教育优质。虽然在改革开放后经历了大量的人才、资本流失，但是“三线”基地的产业基础或旧址、城市空间和基础设施依旧存在。“三线”建设布局的一些工业仍具有很强的竞争优势。如位于陕西的以中航工业西安飞机工业（集团）有限责任公司为龙头的高端航空航天产业基地，地处西部的这一高端产业集群，就是源于“三线”建设西安飞机设计所、汉中歼击机（运八）生产基地、彤辉机械厂、劲松机械厂等。另外在“三线”建设中，一大批高等教育资源落户中西部地区，形成了支撑和提升“三线”地区经济社会发展的优质高等教育资源，大大提高了当地的教育水平，也为就地城镇化提供智力支持。
城镇化格局严重失衡的严峻挑战
昔日火热的“三线”基地，今天存在着人才、资本和资源流失的问题，是城市化发展的洼地。当年是“好人好马”上“三线”，改革开放后，“孔雀东南飞”使得“三线”建设大量投入的一批基地空闲、空置、废止。当年的“三线”建设，是资金、技术、人才等优质资源从一线即沿海经济较为发达、人才集聚度高的地区向经济发展滞后、基础设施欠缺、资金技术短缺的“三线”即中西部地区的转移；改革开放以后的“孔雀东南飞”，不仅是“三线”地区优秀人才、资金、技术大规模流回东部，而且“三线”地区的劳动力，尤其是富有活力、受到初等和中等教育的青年劳动力，大规模流动到东部打工就业。目前，城市化进程中市民化难点集中在东部一线地区，例如，一线地区的广东，有超过2000万的流动人口，上海接近1000万，北京达到820万，浙江大约700万。即使河北省也有150万人口的流入。而地处“三线”的中西部地区，则是农民工的流出源地。西北地区的甘肃流出130万、陕西160万；西南地区的重庆、四川流出的人口分别达到400万和1000万，贵州接近800万；中部地区的湖北湖南分别达到370万和490万，河南更是高达1150万。显然，“三线”地区的中西部城市成为城市化发展严重塌陷的地区。
从“三线”基地的城市发展空间、产业布局和教育水平来看，激活“三线”基地的意义非常重大。首先，激活“三线”基地是未来中国经济发展的新动力。激活“三线”基地，对“三线”基地城市的公用事业、医院和教育等领域的投资，其投入的边际效益要远高于一、二线城市。其次，激活“三线”基地对根除“城市病”具有重大意义。东部地区农民工市民化压力大，而“三线”基地的城市可以承接一、二线城市的压力。第三，对于盘活资产也具有特别重大的意义。以高铁网络为例，目前高铁网络是大中型城市之间的连接，激活“三线”基地则可以将大城市之间“空白”的“三线”基地联系在一起，提高现有网络的效率。
激活“三线”基地的思考
激活“三线”基地，应该怎么做？笔者有如下建议：
第一，需要重新思考我们当前一些政策鼓励的“承接”思路。中部地区承接东部产能转移，这些概念我们需要反思甚至需要调整。中部地区在很大程度上，现在是低水平发展，但却是“高水平”污染，即所谓的“低发高污”，如果把东部淘汰下来的“三高一低”企业转移到中部，显然中国的中西部屏障功能就会被破坏。所以，中西部难以承受“承接”之重。
第二，即使在“三线”地区，也要避免资源过分集中。现在有些地方，强调提升所谓的大中城市的“首位度”，把周边的郊县乃至辖区外的地区全部兼并到省会城市或地级城市，使得资源高度垄断，不仅不疏解，反而倒流“虹吸”。以教育资源为例，如中国地质大学和矿业大学已经疏解了，但现在全部返回原校了；江汉石油学院也是当年“三线”建设的一个成果，是省属高校长江大学的优质部分，武汉利用省会城市的优势把江汉石油学院的优质资产“吸引”落户武汉；位于河北保定的华北电力大学，原本系北京电力学院外迁成果，被“吸引”到北京昌平。以产业资源为例，湖北荆门作为“三线”基地有很多优质高端的资源，如荆门航空科技有限公司和中国特种飞行器研究所，有很强的设计实力，但具有强势地位、作为省会的特大城市武汉，很有可能以优惠条件把它“吸引”过来。
第三，“三线”建设有基础、有经验、有教训，布局均衡，产业高端，是适应新常态、引领新常态的城市空间均质发展的载体和方向。应该选择优质公共资源特别是优质的高等教育和医疗资源，向中西部地区疏解。比如，在北京再建设一所985高校又有多大的效应？如果把这所985高校放在景德镇，光景德镇的瓷器可以多卖多少？现在我们对一些重大优质资源，没有必要都投放在首都或其他特大城市。如果放在中西部，有助于我国城镇化东中西空间格局的均质化发展。另外，在中西部产业布局上我们不应该简单强调中低端制造业，“三线”建设时布局的都是高端产业。如果东部地区要将一些资源转移到中西部地区，也应该是高端产业和优质资源。
另外，一些人对当前激活“三线”基地的认识存在误区，如一些观点认为激活“三线”基地，将东部资源重新布局在中西部是一种零和博弈。其实不然，东部地区过度密集的高等教育和医疗资源，是这些城市“大城市病”的根本原因所在，是一种负资产，如果疏解到中西部地区则变成一种正资产和正能量。另一种误解认为，当年“三线”建设是一种不符合市场规律的行政干预，这种似是而非的论断实际上不成立，因为公共资源的配置寻求的是社会公正、社会和谐、社会效率。国家对教育、医疗、文化等公共资源的配置投入，具有公共属性，应该优先考虑全体群众的共同利益。当年的“三线”建设是从国家安全考虑，是属于对社会利益的考量；当前在城市和区域发展严重失衡的情况下激活“三线”基地，是提升社会效率的行政干预。还有人认为，激活“三线”基地会破坏中西部地区的生态环境。其实如果转移的是优质资源，而不是简单承接东部淘汰的产业，使“三线”地区的城镇化和工业化与环境容量相适应，最终会使中西部地区得到均衡均质的发展。
作者单位：中国社会科学院城市发展与环境研究所/中国社会科学院生态文明研究智库