焦小平
PPP是一种创新的管理模式，是一次推进国家现代治理方式的体制机制变革
为了解决公共服务供给不足、品种单一、效率不高、能力不均衡等问题，2014年，财政部会同其他部门按照党中央、国务院部署，根据十八届三中全会《关于全面深化改革决定》精神，将过去简单把PPP（政府和社会资本合作）作为政府一种市场化投融资手段，提升为一次全面系统的公共服务供给市场化社会化改革，充分利用市场力量全面增加、优化、提升公共服务供给的数量和质量。PPP改革是一项以供给侧结构性改革为主、需求拉动为辅的改革。
从宏观层面看，在公共服务领域，PPP改革把国家治理体系和治理能力现代化落实为一项实实在在的、可操作、可执行的政策机制，在科学划分政府与市场关系的基础上，通过政府转变职能，政府与市场平等合作，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发社会资本创新活力，实现公共服务供给动能的转换。
从中观层面看，PPP改革牵引行政体制、财政体制和投融资体制改革。习近平总书记2016年3月5日参加第十二届全国人大四次会议上海代表团审议时指出，“深化经济体制改革，核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，关键是加快转变政府职能，该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要管好、管到位”。在行政体制改革方面，PPP改革通过放宽准入，打破垄断，实现国有企业、民营企业、外资企业公平竞争，让“放管服”改革落地、生根、结果。在财政体制改革方面，为了打消社会资本对政府换届换人影响之顾虑，把政府在PPP合同中承诺的支出责任纳入中期财政规划，编入政府预算，在机制上让社会资本长期投资有信心。在投融改革方面，凡是允许社会资本进入的，鼓励社会资本竞争供给，政府要从投建设转向补建设运营使用一体化，并按最终产出绩效结果付费，切实提高政府投资效率。
从微观层面看，PPP改革倡导物有所值，在项目管理层面，通过公平竞争、全生命周期管理、风险分配、绩效付费、透明公开等创新管理手段，鼓励社会资本创新提质增效，实现政府少花钱、多办事、办好事的目的。
PPP改革助力贯彻新发展理念
三年来，财政部和其他部委一起通过制度建设、机构建设和示范项目等三大措施推进改革，初步建立了一个生机勃勃的PPP大市场，改革成果超过预期。PPP模式作为一种创新的发展理念、发展路径和发展模式已逐步被社会认识和运用，并成为地方稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的重要抓手，受到国际社会的关注和认可。
（一）一套制度体系初步建立
按照依法行政原则，目前已建立了包括法规、政策、指南、合同和标准等五个层面的制度体系，做到改革路径明确、流程顺畅、节点可控，具有可操作和可执行性。
（二）PPP大市场初见雏形
截至2016年底，财政部全国PPP项目库已收录入库项目达11260个，投资额13.5万亿元，其中，有1351个项目已签约落地，总投资2.2万亿元，落地率达31.6%，统一的大市场格局初步形成。
1. 广覆盖。PPP模式目前已覆盖能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施等19个主要经济社会领域。
2. 绿色低碳和社会类项目受到重视。在入库项目中，绿色低碳项目的数量和投资额分别占58.7%、40.5%，“绿水青山就是金山银山”的新发展理念在地方发展中得到贯彻；旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障等社会类项目数量和投资额分别占23%和13%，老百姓的获得感进一步提高。
3. 中西部地区进展更快。中部6省和西部12省入库项目7699个，投资额8.5万亿元，分别占总数的69%和63%。
4. 积极财政政策效应明显。政府付费项目和政府市场混合付费项目投资额8.9万亿元，占比达66%，财政资金的整合撬动和花钱买机制的作用越来越大。
5. 公共服务供给质量和效率提升。通过充分竞争和让专业人干专业事，充分发挥社会资本在资本、技术、管理上创新的积极性，促进公共服务供给的质量和效率的提高。已通过物有所值定量评价的335个全国PPP示范项目，比传统投融资方式减少投资1267亿元，平均每个项目减少3.8亿元。
6. 项目加速落地，民营资本投资信心足。2016年底入库项目落地率达31.6%，同比增加17.2%；全国示范项目平均落地周期为12.8个月，较同期缩短2个月。已签约的277个全国示范项目涉及社会资本419家，其中民营独资和民营控股企业163家，民营企业占比39%。
7. 催生公共服务供给新业态。市场开放、全生命周期管理、绩效付费等改革措施，激励社会资本采用建设、运营、维护和使用一体化管理模式。公共服务供应链管理创新促进产业和企业的整合优化。
全区域、全流域环境综合整治、湿地保护、园区开发、城镇化建设等整体打包、集约发展项目越来越多，有效解决“条块分割、分散推进”成本高、效率低、不协调等老问题。
8. 示范项目的“灯塔”作用显著。财政部已推出三批743个示范项目，投资额1.86万亿元，覆盖30个省份、18个领域。规范的示范项目起到了就近示范、就近引导、就近教育作用，为探索可复制、可推广、可放大的改革模式发挥了标杆引导作用。
（三）改革综合效应初步显现
从政府侧来说，促进了政府治理理念和方式的转变，把“放管服”改革落到实处，加快了法治政府、信用政府、服务政府建设。
从市场侧来说，打破垄断，释放活力，催生了各类社会资本公平竞争的PPP大市场，增加了改革发展的市场新动能。
从公众侧来说，通过全生命周期标准化和公开透明管理，让普通老百姓在公共服务领域有渠道和手段行使参与权、监督权和发言权。
总之，PPP改革推动了政府、市场和社会公众三方互动共治建设。
坚持问题导向，推动规范可持续发展
随着改革的深入，发展理念、体制机制、法规政策、能力建设等不到位、不匹配和甚至滞后问题逐步浮出。当今的PPP改革形势可谓机遇与挑战并存，创新永远在路上。
（一）当前的挑战
一是发展理念转变不到位。一些地方政府仍把PPP作为一种融资手段，创新发展意识不强，对供给侧结构性改革和新发展理念重视不够。
二是法治政府、信用政府建设不到位。对社会资本来说，PPP模式是一种先期集中投入、分期收回的投资模式。政府市场双方遵法履约是PPP项目能否成功的关键，特别是如果法治政府、信用政府建设不到位，社会资本不敢也不会与政府进行长达20－30年的投资合作。
三是统一顶层设计不到位。推动统一市场建设的PPP立法或条例尚未出台，部门分工管理交叉重叠，现行一些财税、金融、价格、土地政策还存在不适应、不匹配等问题。
四是社会资本公共责任不到位。PPP项目提供的是公共服务，社会资本要摒弃赚快钱、大钱的暴利思想，要有长期规范经营的社会责任意识。
五是民营企业参与率不到位。在市场开放初期，民营企业因投资建设运营能力不足，参与比例低是一种正常的阶段性现象，但在实践中确实存在各种隐形的不利于民营资本公平竞争的“玻璃门”“旋转门”。
六是政府监管不到位。目前各种打着PPP旗号搞固定回报、明股实债、回购安排等变相融资，社会资本不参与运营或缺少绩效考核变相搞BT项目等不规范现象依然存在，市场存在劣币驱逐良币的危害。
（二）坚定不移把改革推向深入
今年财政部将会同各部门坚持问题导向，抓住关键节点，统筹协同推进，加快统一规范透明PPP大市场建设，提高公共服务供给的适应性和灵活性，满足人民不断增长的多样化需求。
一是抓好两个“强制”，把改革推向深入。2017年，在污水和垃圾两个行业强制采用PPP模式，对其他中央财政给予支持的公共服务领域有现金流、具备运营条件的项目，强制实行PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式。这是一项在总结三年试点经验的基础上，把PPP改革推向深入的重要举措，需要抓紧、抓实、抓好。
二是加强监管，规范可持续发展不能松。要抓好物有所值评价、财政承受能力论证、采购管理和信息公开等重点工作，加大对伪PPP项目的曝光和处理力度，稳增长与防风险并重，防止一哄而上、一热就乱。加大对示范项目的跟踪督导，发挥标杆引导教育作用。充分利用“互联网+”和大数据技术，完善全国PPP综合信息平台功能，充分发挥信息分享、优化管理、撮合交易的功能，优化资源配置，提高市场效率。
三是加快能力建设，提高项目落地率。加强财政专项资金整合力度，完善落实财税支持政策，发挥财政资金撬动和导向作用；加强政策解读、实操培训和经验交流，提高政府市场机构能力；优化市场环境，加快平台建设，推动金融创新，提高政府与社会资本对接成功率。
作者系财政部政府和社会资本合作中心主任