第一批国家公园可能是哪些?

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苏 杨

2017年已经近半,这对于中国国家公园和体制建设来说都是一个重要的时间节点:三年国家公园体制试点工作将于2017年结束,由国家发改委牵头起草的《建立国家公园体制总体方案》也将于上半年上报中央深改组。试点过后,随之而来的任务就是《“十三五”规划纲要》中提出的“建立国家公园体制,整合设立一批国家公园”了。相对学者更关心的国家公园体制,相关部委、地方政府领导和公众显然更关心:第一批国家公园可能是哪些?这首先需要明确:

——国家公园的设置标准是什么

《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)目前仍处于征求意见阶段,因此中央关于国家公园系统完整的设置标准还没有定论。有诸多学者以及相关部委(如国家林业局)和省市的文件(如云南省)都给出了很多标准,主要集中在资源价值上,包括生态系统的价值、代表性、完整性,以及区域的可进入性等。尽管没有任何已经出台的中央文件明确提到了这方面的标准,相关中央文件和领导讲话中有不少线索性提法,可整理如表1:

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从表1中可看出,不仅资源(应该包括价值、类型),体制及其与生态文明体制的关系同样重要(保护的紧迫性也是考虑因素之一)。因此,已经先行按照十三部委《建立国家公园体制试点方案》(以下简称《试点方案》)和国家发改委《国家公园体制试点区试点实施方案大纲》(以下简称《实施方案大纲》)开展工作的试点区,自然希望更大。
而且,试点文件及相关文件(如《“十三五”规划纲要》)中强调的但有许多也自认为是业内人士的人却没有读到或视而不见的,还有这样三条信息:①保护为主,但不止于保护。如果只是强调保护,尤其是严防死守型的保护,只要加强自然保护区执法即可(参见“为何和如何让国家公园实行更严格保护”一文,载于《中国发展观察》2017年第1期,且要注意严防死守也并非都有利于保护)。按照《实施方案大纲》,并行的目标还有一个“全民公益性优先”。正因为体现全民公益性涉及多方和既得利益结构调整,实现全民公益性技术含量更高;前者已经在多个文件和自然保护领域专家的观点中得到充分体现也有科研基础(参见图1),后者则较少被提及但是美国、加拿大等国家公园领域的“元老”将其置于使命(mission)的首位(参见图2黄石公园北大门上的名言和图3班芙国家公园园长的演讲PPT截图)。我国这方面其实也有全民认同度,如流行歌曲《我的中国心》里列举的国家象征物是“长江长城、黄山黄河”,这里面,已经有两个国家公园试点区了(三江源和北京长城,黄山也在按《试点方案》标准自行开展试点,且在2014年的国务院《关于开展生态文明先行示范区建设的通知》就明确黄山市等7个首批先行示范区“探索建立国家公园体制”,这是所有中央文件中首提国家公园体制的实施工作)。②体制比公园重要。习总书记所说的“共搞大保护、不搞大开发”的体制不可能是无根之木。如果国家公园所在区域整体的生态文明体制建设进展较快,国家公园体制落地就较容易,国家公园管理局就易于处理与地方政府的关系(在“为何和如何让国家公园实行更严格保护”一文中已有说明)。只有广域范围的生态文明体制得以构建,才可能真正形成共抓大保护的制度环境,才可能使国家公园管理局有依据、有能力真正建好、管好国家公园。③统一管理、整合设立是底线。不仅建立国家公园体制的初衷就是解决保护地破碎化管理引发的问题,且《“十三五”规划纲要》中提到的任务就是“整合设立一批国家公园”,既要空间整合、也要体制整合。换言之,不实现较全面、彻底的整合,就不可能成为国家公园。

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资源价值被人提到的较多,资源类型常常被人忽略。其实,选择国家公园,与我党选择干部一样,应该有一个重要的准则——五湖四海。既兼顾东西南北,也兼顾高山大海。例如,与陆地生态系统相比,水生生物和海洋生态系统保护不足,包括海洋类型自然保护区在内的海洋保护面积约占我国主张管辖海域面积的4%,距《生物多样性公约》提倡的到2020年达到10%的目标仍有明显差距。一些生物多样性丰富甚至在某个领域具有全球顶级价值的区域甚至还没有建立自然保护区(如太行山的华北豹栖息地)。在祁连山保护区屡出问题的情况下,国家最近要求其开展国家公园体制试点工作,也是考虑了保护的紧迫性。但我国目前的各种考核,对这些价值顶级、形象知晓度高的物种,几乎完全忽略。如浙江省在钱塘江流域的横向生态补偿中,只考核断面水质等,而没有将钱江源国家公园体制试点区的重要物种(如白颈长尾雉、黑麂等)数量作为指标列入。其实,重要物种是生态最好的指征,且在保护上具有不可逆性,不像水质那样可完全恢复。中国人艳羡的欧美国家,没有一种大型猫科动物(豹亚科动物),就反映了其环境破坏史和现在的生态系统存在严重缺陷。对华北豹这样需要规模较大的完整生态系统作为栖息地的物种,在保护地划定上的严重缺陷,也应该通过国家公园来一步到位解决。
考虑这些方面,可以认为中国国家公园的评选标准概括起来就是:既要资源好、也要体制合、还要类型全。在资源价值方面至少有两个必要条件:①资源价值的国家代表性,这既包括了自然生态系统和自然文化遗产的重要性、代表性和原真性、完整性,也包括了与国家形象的关联程度。既需要生态价值高,也需要具有突出的审美价值。概括起来,就是“表里如一”,外表和内在都是国家一流。用个更规范的说法,就是专业人士和公众看来都全面具有世界遗产的OUV(outstanding universal value)价值。②体制改革,需要能全面体现生态文明制度,实现对国家公园统一、规范、高效的管理,确保体现“保护为主、全民公益性优先”。即便是张家界这样的全球顶级资源,如果其体制不能体现“保护为主、全民公益性优先”且没有体制和空间的全面整合,还是只能当个为人诟病的旅游景区“涨价界”,不可能成为代表国家形象和体现全民公益性的“国家界”。

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事实上,这样的标准,也基本是与国际标准接轨的,可以最早建立国家公园的美国和设置了全球认可度相对最高的保护地体系的IUCN(世界自然保护联盟)的相关标准为例来对照。美国国家公园管理局(National Park Service, NPS)认为:一个新的公园区域必须满足国家重要性、适宜性和可行性和NPS不可替代性等四项标准。其中国家重要性(National Significance)指:①某特定类型资源中的杰出典型;②在解释国家遗产的自然或文化主题方面具有极高(独一无二)价值;③为公众利用、欣赏或科学研究提供了最佳机会;④保留下了高度完整的具备真实性、准确性和相对破坏小的资源典型。而IUCN的六类自然保护地体系,其中第II类国家公园的准入条件为:①面积不小于1000公顷,具有国家代表性的特殊生态系统或特殊地形地貌、景观优美且未经过人类开采、聚居或开发建设的自然区;②为长期保护自然、原野景观、野生动植物、特殊生态体系而设置的保护区域;③由国家最高权力机构采取步骤和有效措施维护自然生态、自然景观,限制开发工业区、商业区及聚居之地区,并禁止伐林、采矿、设电厂、农耕、放牧、狩猎等行为的区域;④维护原始自然状态,作为当代及未来世代的科学、教育、游憩、启智资产的区域,在一定范围和特定情况下,准许游客进入。
IUCN这样的国际组织和NPS的标准,主要提的是资源价值和可利用条件,基本与体制无关更没有涉及体制改革,但其都明确了一个重要方面:保护生态系统,不一定都要通过国家公园这种形式。即保护地体系尤其是自然保护地体系,有多种类型。中国的国家公园体制建设,是形成公益性的体制促进保护地体系的完善。在既有保护地类别中,有的兼具多种功能且已经形成了管理特色,如生产、生活、生态功能兼备的水利风景区,就应该独立存在。而大多数保护地,还达不到国家公园的资源要求,发展方向也只能是在管理体制上向国家公园体制靠拢、扮演好本类型保护地的角色、发挥好自身功能。另外,尽管目前中央领导对国家公园的功能定位更多偏向了生态保护,文化遗产在国家公园中仍是不可或缺的甚至是难以分离的。这不仅是因为中国的自然文化遗产相生相伴的概率远比其他国家大,也因为大规模的文化遗产(如各种形态的大遗址)也亟待用国家公园这样的形式来加强保护和体现公益性。事实上,美国国家公园体系中的国家公园,也有以文化遗产为主要保护对象的:梅萨维德国家公园(Mesa Verde National Park)是北美洲印第安人文化遗迹保留地,坐落在美国科罗拉多州西南部,占地约200平方公里,1906年划为国家公园,其中保留了约4000处印第安原住民的遗迹(参见图4、图5)。只是由于国家公园体制建设中,部门之间的利益博弈非常激烈,上报中央的材料中有很多以偏概全甚至刻意矫饰之处,有很多信息难以全面准确传达到决策者,因此在目前这个阶段决策者可能存在某些方面的偏颇看法。
当然,这样的资源条件只是必要条件,即便加上体制条件也不可能成为中国国家公园的充分条件,毕竟这些标准都存在一个较宽泛的过渡地带,加强保护和凸显全民公益性等难以准确定量。唯一能确认的是绝大多数保护地难以满足这两方面必要条件的下限,所以《总体方案》目前给出的第一批国家公园的数量只是5-10个。
从操作角度而言,比这些标准更影响结果的,还有评定程序,其中的关键点在于是否要经过中央层面的体制试点才可能参评国家公园?设定这个程序并非部门利益,而涉及一个国家级保护地申报和范围划定中的痼疾——自下而上的申报很可能造成破碎化管理。

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在国家级自然保护区的申报中,已经出现这样的情况:地方政府不愿意把存在较大产业机会的土地放入保护区中,罔顾生态系统的价值和完整性,继而大肆开发。新疆卡拉麦里山自然保护区被放弃申报国家级后惨遭开膛破肚就是一例(参见“为何和如何让‘国家公园实行更严格保护’”,载于《中国发展观察》2017年第1期)。不少国家公园试点区在划界中实际也存在这样的现象。而中央政府自上而下对参评单位及其范围的控制,能应对地方变通的方法不多,单控制申报标准,可能造成地方不愿将生态价值重要也经济效益突出的保护地按完整性要求整合后申报(如九寨沟、张家界),或者是将保护地中有重大经济价值的地方(如富矿区域)择出来后再申报,这样可能造成新的保护地破碎化现象。辅以控制申报程序、改传统的自下而上的申报为上下结合,就可能避免这个现象——这可通过体制试点来实现。在确定国家公园试点区和试点期间时,即上下结合选择价值重要的地方,并通过试点考察其是否按照原真性、完整性要求来划定范围和进行体制改革。因此,从体制试点区中优选国家公园似乎是必要的。这其中只有一个细节值得斟酌:是否只能从中央定的9个试点区中选择?有些,如黄山,早在2014年就在中央文件中明确为试点区;有些,本来没有被列入试点区,但因为人为因素插队了(东北虎豹、大熊猫国家公园原来不在试点名单中,伊春、长白山本来在试点名单中。而正在制定试点方案的“祁连山国家公园”更是从未开展过相关工作,只是因为其保护屡出问题而被一些领导想到用国家公园的方式来加强保护);有些,是某个国务院部门的试点区,如浙江开化、仙居均为环保部的试点区,开化后来进了中央试点名单,但仙居的工作并没有落后,不仅严格按照《试点方案》和《实施方案大纲》开展工作,还因为法国开发署的项目支持在体制上借鉴了刚刚完成且成效显著的法国国家公园体制改革的经验。这些“其他”的国家公园体制试点区,实际上也达到了试点的目的(有些方面可能做得更好,如仙居正在建设的国家公园产品品牌增值体系,借鉴了法国国家公园体制改革的经验,构建了将绿水青山转化为金山银山的技术路线,而中央的9个试点区中无一有这方面的探索),似不应在申报程序中将其排除。或者,在申报程序设定中,对国家公园体制试点区的文字表述可以有较宽泛的范围。
标准、程序,都相当于竞赛规则,但正式的明文规则显然只能等《总体方案》,且竞赛规则不是充分条件,到底谁胜出,只能上了“赛道”看结果。鉴于申报国家公园可能就存在较高的门槛,即还有报名资格的限制,已经成为国家公园体制试点区的地方显然已经报上名了,相对于完全没有开展相关工作或自封的国家公园而言,优势还是明显的。

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哪些国家公园体制试点区最有可能?

可以用表2来总结获得中央批复的9个试点区以及曾经在国家部委层面统筹进行试点的区域相关工作的开展情况,好坏可按五级分类(较差、一般、较好、很高、极高)。必须说明,尽管在2017年部级领导带队的工作督导后,多数国家公园试点区的管理机构正式成立,但这些机构的“三定”方案和实际运作情况还是存在巨大差别,且最早建立机构的三江源国家公园管理局也没有真正在操作层面理清管理局和地方政府的权责关系,在地方政府和三江源国家公园管理局兼任职务的地方领导,更是在工作中常常把自己都搞糊涂——我是谁?
从表2可以看出,9个试点区的进展千差万别,其要解决的主要矛盾排序也各不相同。
体制建设进展较快、资源价值也重要的首推三江源国家公园体制试点区。中央层面,这是试点方案首获通过的单位;地方层面,这是青海全省倾力的重点工作。因此,青海省委常委会能够在2016年定下这样的目标:“一年夯实基础工作、两年完成试点任务、五年建成国家公园”。还有两个也是试点方案在中央深改组会议层面获得通过的,情况就不容乐观:东北虎豹国家公园体制试点区出现了明显的上下左右的矛盾(具体参见“整合设立国家公园为何如此难‘整’”一文,载于《中国发展观察》2017年第4期),国家林业局驻长春专员办及吉林省林业厅和延边州之间、国有林场和地方政府之间的矛盾难以调整,而其人地关系又迥异于三江源,难以形成原住民适当的生产生活与生态保护互促的局面,亟待人为虎让地。如何让?还是让国家先把国有林场职工负担全部背过来再让?9万多人,背得动多少时间?大熊猫国家公园体制试点区,涉及三省,原来的多个保护区管理部门,体制机制、保障程度以及人地关系等都差别很大,如何按一把尺子统一管理?这些问题,恐怕不是到2017年试点结束能够解决甚至提出解决方案的。其他6个试点区,也有很多问题。无论哪个,共性的规律有二:①没有对人员的激励,就没有整合的主动性。在目前的方案中,原正处级参公管理的武夷山保护区管理局,将被降格为副处级的武夷山国家公园管理局执法支队,保护区管理局从领导到职工的抵触情绪是显然的。类似的还有神农架国家公园管理局,整合了五个正处级机构后还是一个仍由神农架林区代管的正处级,地方在机构编制、官员安排和资金筹措方面都没有获得改革红利,这不仅可能使体制整合“貌合神离”,更可能使国家公园的加强保护、公益性的改革初衷因完全没有一线人员的支持而得不到体现。如果评选上第一批国家公园,这些国家公园管理局若能成为正厅级机构,在编制、职位、人员待遇等方面获得国家支持,则各种矛盾会舒缓许多、利益相关者(尤其是受损的利益相关者,这里主要指一线工作人员)的支持热情会高许多,国家公园体制建设“整”起来自然也会快许多。三江源的整合最快,这方面中央的支持应该是经验之一。如果没有中央的统筹,地方的整合很可能只是整而不合。②没有中央的统筹和督促,就没有各方面的资源倾斜和配合,就没有管理层面的实际进展。国家发改委在2017年文化旅游提升工程实施方案中为9个国家公园试点区安排了专项资金,同时牵头开展了对9个试点区试点工作的督导,初步体现了激励。这样的激励如果能更全面、力度更大(当然,不可能在面上达到三江源那样的极限情况),2017年就可能成为国家公园试点工作进度最快的一年,各试点区离国家公园的差距也会显著缩小。

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除了这9个“中央正牌”的,还有像浙江仙居这样被环保部确定为试点且在比照中央标准开展工作的和像黄山这样从省级层面大力推动工作的。这些试点区,严格说来在生态文明体制构建和《试点方案》落地方面甚至做得比一些“中央正牌”都好。如果《建立国家公园体制总体方案》立场公允、考虑周全,不应该将这些试点区排除在第一批国家公园的“竞技场”外,何况黄山作为中国国家形象的代表之一,没有这个贵客,国家公园的这个新“店”似乎也不够气派。
另外,在没有获得批复甚至没有开展国家公园体制试点的保护地中,不能忽略了以水体为主要保护对象的国家公园,这包括江河、湖泊、海洋。短板较明显的是依托边界管理较困难的江河和海洋。长江保护区屡被法人犯法和长江生物多样性的严重丧失,已经说明从保护角度而言是短板(具体参见“为何和如何让‘国家公园实行更严格保护’”一文,《中国发展观察》2017年,第1期)。从管理角度比其更无力的是海洋保护区。中国的海洋国土约为陆地国土的1/3,没有一个代表恐怕会让国家公园难代表国家。既然国家已经有以海洋国土为主体的海南省和三沙市了,也不应该让海洋类型的国家公园缺失,何况以国家公园方式对有争议的领海实施有效管理也是一种隐蔽而灵活的方式。
因为2020年前肯定会产生第一批国家公园,且《总体方案》即将给出竞赛规则,这就相当于全运会的百米决赛,终点(2020年)、竞赛规则(《总体方案》)、选手(9个试点区及极少数资源价值高、体制建设已有成效的保护地)都已经一目了然,观众们是否就等着看比赛了?还不是,在比赛前,还要等裁判。其实,目前相关体制改革工作进展较慢、一些地方和部门积极性不高的重要原因也是这个“裁判”,即从中央层面推动实际工作的主角——整合的国家公园管理局——缺位。没有这个代表中央政府且通过“三定”方案赋权牵头推动空间整合和体制整合的管理机构,就不可能在现实中真正全面建立国家公园体制,更不可能在划定的空间建成“一地一主”的国家公园。所以,在第一批国家公园出台的过程中,最大的看点还有待国家公园管理局。而如果如《总体方案》目前的设想——中国未来应分三个阶段总共建成约50个国家公园的话,中国的国家公园评选最有可能的局面是——

先来后到、八仙过海

“先来后到”指中央批复的9个国家公园试点区作为先行者肯定会有优势,但并非这9个就都能成为第一批国家公园,甚至可以说这9个中至少有一个当不上第一批国家公园:从社会各界的反映看,有的资源价值难称国家形象代表;从对国家公园试点区的第三方评估来看,有的体制改革并不顺利。而在9个之外,有的资源价值极高(如黄山),有的因祸得福、有高层人脉支持(如祁连山),有的普适性强、代表不同模式(如借鉴法国国家公园体制改革的仙居),有的代表面大、不能不给其一个名额(如海洋类型的国家公园),也并非没有机会,这就是“八仙过海”所指——理应反映不同类别的资源、代表不同的体制构建模式并做到在全国的国土空间中大致均匀分布。
要列种子选手的话,其中有非常靠谱的,即靠前述各方面标准这个“谱”的——体制改革、公园管理机构建设都走在前面且资源价值无可争议的三江源。从资源价值上看,三江源的生态系统服务价值巨大,且长江、黄河共同构成了国家形象代表(如《我的中国心》中的歌词所列),而其体制建设速度也明显走在了试点区乃至全国各种保护地的前列。这就是青海省能宣称“五年建成国家公园”的底气。有些颇受争议的,统一认识并做好试点工作后不见得仍有争议。例如,北京长城国家公园体制试点区,被许多人认为是以文化遗产为主体的,不具有重要的生态价值,且文化遗产为主体的区域不能建设国家公园,否则会闹国际笑话。殊不知长城一线也是重要的自然地理线和人文地理线:400毫米等降雨量线、农牧交错带。从生态保护角度而言,长城有一个其他试点区不具有的独特优势:生态修复的代表。历史角度而言,长城都是生态灾难带。这不仅是因为长城本身就修建在生态较脆弱区域且长城的修建过程就是对当地生态系统的毁灭过程,也因为这个区域在华夏文明发展史上是兵燹频仍之地、人类行为干扰过大,还因为长城造成了生态隔离(如长城以北就完全没有华北豹的分布了)。但经过建国后的恢复,尤其是八达岭林场与管理长城的八达岭特区实施的互促式保护,北京长城区域的生态系统恢复成效卓著,保护和美化长城的同时也使长城周边成为北京生物多样性程度较高的地带(见图6)。而且,北京长城国家公园只是价值主体是文化遗产,面积主体仍是生态系统。如果其范围从目前的59.91平方公里扩大至整个北京长城周边的话,其生态代表性就具有全国价值,何况其在可进入性上是全国条件最好的。北京长城进入第一批国家公园,可以更好地体现国家公园的国家形象,而前述美国梅萨维德国家公园的例子,也说明以文化遗产为价值主体的国家公园绝不是中国臆造。
从操作层面看,除了评选标准、操作程序,还有一个重要因素是保护的紧迫性。像祁连山自然保护区那样,屡出问题且生态系统跨省,是否能用国家公园实现抢救式跨区域保护?类似地,华北豹的栖息地是否也算?如果《总体方案》中考虑了这种紧迫性,那这些不在试点区中的区域也有机会。
说了这么多,那到底第一批中国国家公园可能是哪“八仙”呢?这个……别说我不知道,中央也不知道啊。不到2020年,估计只有天知道。我知道的只有两点:①第一批国家公园出台的过程会被载入史册,这个过程务求公正、公平、公开,这也是国家公园“公”园的“公”之所在。国家公园设立的“一批”,是破天荒因此肯定被横挑鼻子竖挑眼的第一批,千万别一出来就被批。②今后的国家公园不可能再自行挂牌了。《总体方案》出台后,参考中央的《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》,原有的不规范名称都会被规范。目前,国家公园的名称到处被乱用,有些已经造成了国际影响却无关产业开发。例如,查阅联合国教科文组织世界遗产中心名录,发现在册的中国世界遗产共有50处,其中有两处的英文登记名为National Park(国家公园),分别为庐山、三清山。这种混乱的用名并非都是利益驱使,而是这个领域根本就没有国家规范。等《总体方案》出台和国家公园管理局成立后,今后的国家公园就真的是国家的公园了。从2016年的中国国家公园体制元年开始,到2020年的中国国家公园元年,我们希望中国真材实料的国家公园一元伊始——源源不断、功德圆满。

 

小结:关于中国国家公园体制和国家公园建设,这个专栏里的十篇文章纯属个人工作体会。但因为有复合的专业背景、长期的工作积累、广泛的信息来源,所以自忖还是能起到一点智库“资政辅政、启迪民智、平衡分歧”的作用。希望读者在这个领域给我命题(suyang1@263.net),我们继续秉持一颗公心共商国是。

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