特朗普政府减税方案的可行性及其可能后果

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赵志君

特朗普政府继今年1月宣布退出TPP之后,又于4月26日公布了税制改革的基本原则,为与国会商讨具体的税改细节定下基调。特朗普政府税制改革的首要目的是让企业税更具竞争力,从而使美国企业的海外利润回流到美国,创造更多就业机会;另一个目的是通过大幅简化个人税制为中产阶级减税,兑现其在竞选期间对选民的承诺。在企业所得税方面,特朗普政府计划将企业所得税从目前的35%降至15%;对美国企业留存的海外利润一次性征税;推动“属地制”征税原则,即未来美国企业的海外利润将只需要在利润产生的国家交税,而无需向美国政府交税。在个人所得税方面,特朗普政府计划将联邦个人收入所得税级数由目前的七档税率(10%、15%、25%、28%、33%、35%、39.6%)简化为三档税率(10%、25%、35%)。这意味着美国最高联邦个人收入所得税率将由目前的39.6%降至35%。同时,将个人所得税基本扣除额提高一倍,即从目前的6350美元增加到12700美元;对于联合申报所得税的已婚夫妇,扣除额将从12700美元上调至约24000美元。此外,白宫还计划为育儿家庭提供税收减免,取消除房贷和慈善捐赠以外的税收抵扣,取消遗产税等税种。

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目前,特朗普政府的减税方案还只是一个基本框架,它的最终形式是什么,能否得到美国国会的批准,还不得而知,因此,它目前只在心理上有潜在的影响。然而,一旦它得到美国国会的批准并加以实施,将不仅仅对美国,而且对全球都有实实在在的影响。那么特朗普政府的减税方案对美国和包括中国在内的其他国家将带来什么影响?本文就此进行初步探讨。

特朗普政府税制改革理论渊源

国民财富的增长是经济学鼻祖亚当·斯密关注的中心议题。亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中(1776)开宗明义地指出“劳动生产力上最大的增进,以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力,似乎都是分工的结果。有了分工同数劳动者就能完成比过去多得多的工作量”。在亚当·斯密看来,“简化劳动和节省劳动的那些机械的发明,看来也是起因于分工。”亚当·斯密还认为,“分工起因于交换能力、分工的程度,因此总要受交换能力大小的限制,换言之,要受市场广狭的限制”。斯密的这个论断后来被杨格称作斯密定理。杨格认为,不仅劳动分工受市场范围的限制,市场范围也受分工的限制。
法国经济学家萨伊(1803)在《政治经济学概论》中从生产的相互关系出发提出了著名的萨伊定律:“一种产物一经生产,从那时刻起,就给价值与它相等的其他产品开辟了销路。”
奥地利学派代表人物熊彼特从马克思和恩格斯的《共产党宣言》里悟出了“破坏性创造”的概念。熊彼特倾向于把资本主义看作无休止的创新过程,同时把“破坏”看作商业行为的正常成本和经济增长的动力。
20世纪30年代经济大危机表明自由竞争市场并不能自动实现充分就业的均衡,有时候供给也未必能自动创造自己的需求。凯恩斯把危机的根源归结为有效需求不足,创立了宏观经济学,为政府干预提供了理论支持。然而,在20世纪70年代的“滞胀”面前,凯恩斯主义束手无策,于是,反对政府干预、强调供给管理的供给学派开始兴起。
供给学派最著名的理论“拉弗曲线”表达了税收和税率之间的折中关系。1974年美国经济学家拉弗在与万尼斯基、拉姆斯菲尔德(后来成为布什政府的国防部长)和切尼(后来成为布什政府的副总统)共进晚餐时在饭桌上用餐巾纸画了一条税率和税收之间权衡关系的曲线。1978年万尼斯基在《公共利益》杂志发表了名为“税收、收入和拉弗曲线”文章,拉弗曲线由此而得名。2004年拉弗重新解读了自己的思想,他把税率变化对收入影响分为两种效应:算术效应和经济效应。算术效应是指税率变化直接导致税收变化的正向关系。经济效应是指降低税率对产出和就业有激励作用,进而对税基有正面影响;提高税率是对参与经济活动的惩罚,从而对税基有负面影响。
供给学派强调供给和供给管理的重要性;在政府与市场的关系上,主张放任自由,反对政府干预;在政府财政和社会福利政策方面,主张减税、减开支、反对过多的社会福利支出,希望通过减税来刺激投资,增加供应;在货币政策方面,主张实行限制性货币政策,稳定币值,遏制通胀。供给学派把它的政策主张概括为“四减四促”,其中“四减”是指减税、减管制、减垄断、减货币发行量;“四促”是指促进私有化、促进市场竞争、促进企业家精神、促进技术创新和人力资本投资。
尽管20世纪70年代英美实行的供给政策在一定程度上帮助其经济走出了衰退,但也导致财政赤字不断派生,并使得美国经济不久就陷入了战后最为严重的经济衰退,最终导向2000年互联网泡沫的破裂和2008年的全球经济大危机。因此,供给学派关于减税、恢复金本位制的观点也引起了广泛的争论和质疑。特朗普政府的减税政策就是供给学派政策主张的具体体现。

美国的税收制度和税率结构的变迁

美国政府的收入由联邦政府收入、州政府收入和地方政府收入构成(表1)。2014年联邦、州、地方三级政府的总收入共计63641亿美元,其中联邦政府收入占52.4%,州政府收入占28.5%,地方政府收入占19%。联邦政府的收入全部来自税收,而州和地方政府的收入则由税收和非税收入两部分组成。联邦政府税收大体上由四大项构成:个人收入所得税、社会保险和养老保险税、公司税和特种消费税,这四项税收分别占到联邦政府总收入的45%、33%、13%和4%。税收和非税收入平分秋色,其中州政府的税收占其收入的48%,非税收入占52%;地方政府的税收占其收入的51%,非税收入占49%。州政府的两项最大税收来源是消费税和个人所得税,分别占47%和36%,这两项税源占政府税收的83%,其它税收总计占17%。地方政府最大的税源是财产税和消费税,分别占73%和17%,其余10%的税源来自于个人所得税和其它项目。州和地方政府的非税收收入主要来自各种收费、公用设施收入和酒店收入。

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从纵向看,自1960年以来美国联邦税收体系出现了四个明显的变化,每个变化似乎都使联邦税收制度沿着更低的累进率方向发展。首先,联邦政府税收占GDP的比重除了2009年国际金融危机之后有一个急剧的下降之外,其它时期基本上保持稳定。
其次,个人收入的最高边际税率经历了一个戏剧性的变化(表2)。在20世纪60年代初,法定个人所得税率适用的最高收入边际税率是91%,1965年下降到70%,1982年下降到50%,1988年最高收入的边际税率下降到28%,1993年又大幅上升至39.6%。到2003年又下降到为35%,2013年恢复到39.6%。
第三,公司所得税占国内生产总值的比例呈下降趋势。1960年公司所得税占国内生产总值的比例是4%,2009年国际金融危机期间下降到历史最低点,仅有1%,到2015年回升到1.9%。特种消费税从1960年的2.2%,然后逐渐下降,1986年之后维持在0.5%-0.7%,2009年曾一度降低至0.4%。
第四,随着时间的推移,美国政府征收的社会保险、退休金和医疗保险的社会保障税率大幅增加。1960年社会保障税率只有6%,2017已经增加到15.3%。其中社会保险税是12.4%,雇员和雇主各承担6.2%;医疗保险费率为2.9%,雇员和雇主各承担为1.45%。2017年社会保障税适用的工资上限是12.7万美元,这意味着收入高于12.7万美元的人税收负担不会随着收入的增加而加重。
从与美国发展程度接近的OECD国家之间的比较看(表3),税率结构差别很大。一部分国家的公司收入税全部归中央政府,另一部分国家公司收入税由中央政府和下级政府分享。美国的联邦政府征收的公司收入税率是35%,调整后为32.8%,在主要OECD国家是最高的;联邦和州、地方政府公司税收合并后,美国的公司收入税率高达39.1%,也是在OECD国家当中是最高的。美国的联邦政府公司税率比全部OECD国家的平均税率水平(23.9%)高11个百分点,美国的总公司收入税率比全部OECD国家的平均税率水平(25.2%)高近14个百分点。
从各自内部的税收结构来看(表4),美国和OECD国家的确有很大差别。美国的个人收入税占总税收来源的37.7%,比OECD的平均水平高12.9个百分点;公司收入税比OECD的平均水平高1.1个百分点,比欧盟高2个百分点。在社会保障税方面,美国个人支付的部分也比OECD和欧盟高,但雇主支付的部分比OECD和欧盟低。考虑到公司税和社会保障税中雇主支付的部分之和,美国的公司负担并不比OECD和欧盟高很多。比较显著的差别是美国的个人收入税占比过高,而商品和服务税占比过低。

美国减税政策的可行性及其可能后果

根据供给学派的理论,减税是经济增长的驱动力,税率与居民消费增长率和经济增长以及政府税收之间理论上存在一个最佳结合点,即存在一个最优税率结构,但真正的最佳税收结构是什么形态从理论上无法给出确定的答案。税收结构是否最优,减税政策是对是错是一个需要实证分析和实践检验的问题。按照供给学派的观点,如果目前的税率在最优点的右侧则减税是正确的,如果在最优点的左侧则减税是不合理的。从特朗普政府执意宣布减税的决定看,其执政团队认为目前的税率在最优点的右侧,减税不仅有利于刺激经济增长而且有利于增加税收,从而降低目前的债务比重。因此,美国财政部长史蒂文·姆努钦在4月26日的新闻发布会上说,特朗普政府的经济政策将把经济增长率推高到3%以上,为政府带来数万亿美元的收入,从而有助于降低美国债务占GDP的比重。同时,特朗普政府将通过降低税收抵扣以及关闭税收漏洞来抵消减税带来的财政压力。
然而,美国跨党派组织“负责联邦预算委员会”的主席麦克奎尼亚斯(Maya MacGuineas)对减税方案提出了批评,他预计税改将在未来十年共减税5.5万亿美元。但由于方案中缺乏财政收入的“开源”项,这种大规模的减税将进一步推高联邦债务,威胁经济增长。如果税改方案执行,预计到2027年,美国联邦政府债务占国内生产总值的比重将从现在的77%进一步推升至111%,社会保障、健康和利息支出占支出增长的82%。他还批评道,美国的国际税收战略是混乱的,所得税每年似乎变得越来越复杂和不透明。
根据笔者在前面对美国税收结构的剖析,如果特朗普政府目前的减税方案在国会获得通过并得以实施,则美国的公司税率从35%下降到15%,这将意味着美国联邦政府的公司收入税降到与加拿大和德国的中央政府相当的水平,这是OECD国家的最低税率水平,也是美国的历史最低水平。假若美国地方政府征收的公司收入税率不变,美国的联邦和地方政府的税率将下降到19.1%,这也是OECD主要国家的最低水平,比OECD的平均水平低6个百分点。如果美国的减税计划如期通过并实施,将产生如下后果:
首先,它将大大提高美国企业对其它发达国家的竞争力,其结果可能导致大量美国海外企业利润大幅度回流,美国的对外投资大幅度下降。与此同时,美国的减税计划还将吸引美国之外的外国直接投资流入。资本流入将带动美国的就业和经济增长,进而通过收入效应影响政府的税收,但是,减税的经济效应是否超过减税的算术效应,即减税的净效应是否大于零,还未置可否。
第二,如果特朗普政府的减税计划得以实施,外部资金流入将导致美元大幅度升值,但从长远看,汇率的上升将打击美国的出口部门,从而引发美国的产能过剩危机。
第三,从短期看,减税政策在资本市场和房地产市场上,有可能在较长时期维持一个新的金融泡沫,为未来的金融危机埋下隐患。
第四,在目前失业率相对较低的情况下,减税效果将大打折扣,对产出的影响未必如政府所愿,可能使已经严重的赤字情况进一步加重,美国政府的债务进一步攀升至百年以来的最高水平,一旦美国债务不堪重负,美国政府将势必再次实行量化宽松的货币政策,最终把美元送入先升值后贬值的恶性循环。
第五,更为重要的是,其他国家不会坐以待毙,可能出现竞争性减税的恶性竞争局面。一旦出现这种局面,美国减税政策的效果将大打折扣,虽然减税能够暂时化解企业生存压力,但通过减税吸引海外资金的能力将化为乌有,竞争性减税的结果也将把全球送入政府财政赤字的深渊,使已经恶化的政府债务不堪重负,不排除一些国家爆发货币贬值和债务危机的可能性。
从美国与OECD国家的公司税比较来看,目前的减税计划不仅将面临美国国会的抵制,而且必然受到OECD国家的制约,可能引发其它国家对资本流动的管制,从而抵消美国的意图。可行的、不以邻为壑的、不引起很大争议的美国减税方案或许是将公司税减少到OECD国家的平均水平25%,而不是特朗普政府宣布的15%。此外,为了不致赤字大幅度增长,美国应该考虑的选项包括削减军事开支或将军事开支的压力转嫁给日本、韩国及其欧洲盟友。
对中国而言,根据世界银行和普华永道的估算,中国的综合税率高达68%,位居世界前列,近年来,本来就面临减税、减金融成本和减行政成本的供给侧改革压力,如果美国的减税计划得以实施,中国势必面临资本外流和人民币汇率贬值的双重压力。资本外流还将带走就业机会,影响经济增长和政府税收。因此,有关政府部门有必要密切关注美国政府的动向,准备好应对美国的税收改革冲击的预案。
当今世界已进入一个高度开放的大国竞争和小国跟随的时代,任何一个大国的政策变化都会对其他国家产生影响,为了避免竞争性减税的恶性循环,大国之间需要协调。美国现任政府的“美国第一,美国至上”的理念注定受到其他国家对策的制约,奉行习近平主席提出的不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢才是王道。

(本文得到了国家自然科学基金项目“中国-中亚货币合作与人民币区域化和国际化研究”(批准号:71263050)和中国社会科学院创新工程项目“收入分配与经济增长和社会福利”的资助)

作者为中国社会科学院经济研究所研究员、新疆财经大学特聘教授

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