气候变化与国家安全

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刘长松

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气候变化是一个综合性、全球性问题,发达国家较早关注了气候变化与安全问题之间的联系,气候变化既关系到传统安全,又关系到非传统安全。从我国对气候变化的国家评估结果来看,气候对我国经济社会发展的众多领域具有广泛和深远的影响,并对我国政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、社会安全、生态安全、资源安全等领域产生了不容忽视的影响。未来应对气候变化要在总体国家安全观的指导下,采取有效措施降低气候风险,提高气候安全水平,为我国经济社会的可持续发展提供有力支撑。

气候安全问题提出的背景

气候变化与国家安全具有紧密的联系,国际社会给予了高度关注。2006年10月,时任英国外交大臣玛格丽特·贝克特(Margaret Beckett)提出气候变化是一个不可替代的安全议程。2007年和2011年,联合国安理会两次就气候变化与安全问题进行辩论,标志着气候变化问题被纳入全球安全问题议程。2008年3月,欧盟委员会发布《气候变化与国际安全》报告,提出气候变化是国际安全威胁的“放大器”。2014年,联合国政府间气候变化专门委员会第五次评估报告首次评估气候变化对安全的影响,气候变化影响国家安全已具有较坚实的科学基础。同年11月,中美两国签署《气候变化联合声明》,声明中首次确认全球气候变化是人类面临的最大威胁,应对气候变化同时也将增强国家安全和国际安全。
从国内来看,目前,我国正处在工业化、城镇化与现代化的快速推进期,生态环境问题集中显现,且呈现出明显的结构型、压缩型、复合型特征,能源资源消耗与温室气体排放迅速增长,加大了应对气候变化的难度和压力。十八大报告把生态文明建设纳入中国特色社会主义建设“五位一体”总布局,“十三五”规划纲要明确提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。应对气候变化作为生态文明建设的重要途径,关系到经济社会的可持续发展,事关国家兴衰和民族存亡,对国家安全具有重要影响,必须将应对气候变化纳入国家安全总体战略框架,研究提出更有效的气候安全战略和综合解决方案,才能把握和引领我国国家安全面临的新常态、新形势与新问题。

如何认识气候安全问题

气候变化问题本身具有深厚的伦理道德内涵,尤其是当它联系到国家安全问题时。在吉登斯提出的风险社会里,社会与个人也在不断地进行着自我毁灭,社会通过发展工业对生态环境的破坏使社会走向自我衰亡,随着气候变化问题的加剧,个人和社会将面临更大的风险。气候变化日益成为引发国际冲突的重要诱因,影响了国际社会的安全与稳定。总体上,气候变化对国家安全产生影响,主要有两条途径:传统安全和非传统安全。
一是从传统安全角度来理解气候安全问题。美国军方针对气候变化对国家安全的影响进行评估,报告提出,全球气候变化是21世纪最难解决也是最棘手的问题。气候变化本身不会引发战争,但是它可以成为战争的加速剂和放大器,加大社会不稳定因素。美国军方要与盟友一道,为应对气候变化和极端气候事件做好准备和军事部署。当前世界几个主要局部战争冲突都或多或少与气候变化问题相关:(1)苏丹的达尔富尔地区战争,持续的干旱加剧了牧民和农民之间的冲突;(2)叙利亚内战,由于干旱导致农作物和家畜死亡,引发150多万人的迁移,从而导致了内战;(3)尼日利亚伊斯兰袭击事件,尼日利亚伊斯兰极端分子,充分利用自然资源短缺来发动反政府袭击;(4)索马里内战,极端的暴力冲突与气候干旱与极端高温有关。
二是从非传统安全角度来认识气候安全问题。气候变化对整个世界发展构成了重大挑战,随着温室气体排放量增加,全球平均气温上升,导致海平面上升,极端气候事件发生频率增加,再加上城市化以及人口和经济增长导致住房、土地和基础设施压力增大,气候变化进一步加剧水资源短缺,导致当前世界面临的贫困、环境退化、政治不稳定和社会紧张局势加剧。风暴、干旱和洪水会加剧社会不稳定,削弱政府治理能力和气候灾难事件的应对能力,从而导致人道主义灾难。气候变化对国家安全产生了实质性影响,基础设施、粮食生产以及人民群众的生命财产都会面临气候风险。在全球范围内,同样面临气候安全问题挑战,如由于移民、资源稀缺引发的冲突、粮食产量减少、水资源短缺等问题。

中国气候安全问题的现状与形势

中国作为遭受气候变化不利影响最为严重的国家之一,国内对气候安全问题的认识在不断深化,从最初将其作为科学性问题到转变为综合性、全局性、发展性问题。气候变化对中国国家安全具有广泛和深远的影响,随时间推移其影响程度将与日俱增。有研究指出,气候变化导致的极端气候事件频发将使中国政府的治理能力和政局稳定面临挑战。习近平总书记明确提出,气候变化是全球性挑战,任何一国都无法置身事外。
气候变化对中国水资源和粮食生产产生负面影响,不断增加的极端气候事件对人民生命财产和生活方式产生严重影响。气候变化对中国重点基础设施工程以及军队国防建设的负面影响正在显现。气候变化导致中国河川径流减少,可能会引发跨境水资源的争夺和跨国移民潮,甚至可能出现国际争端和武装冲突。《第三次气候变化国家评估报告》指出,气候变化对我国自然生态系统结构和功能产生深刻影响,华北、东北大部分地区降水减少以及许多北方河流径流量减少,水资源短缺等问题加剧;极端气候事件增加(包括频次与强度)对农业生产和自然资源具有较大影响,人体健康、疾病传播、重大工程等也会受到较大影响。
国际机构也评估了气候变化对中国国家安全的影响,如美国战略与国际问题研究中心和美国新安全研究中心认为,中国以煤炭为主的能源结构是温室气体排放快速增加的重要因素,这对全球环境构成了长期威胁,同时温室气体排放将加剧中国既有的环境问题,加剧生态移民和环境移民。德国全球变化顾问委员会的评估报告认为,气候变化对中国不同地区的影响程度不同,会加剧现有的生态、环境和社会问题,经济活力受到影响,最后影响到中国的政治稳定。美国进步中心重点研究了中国气候变化、移民与非传统安全之间的关系。
总体上看,我国气候安全主要面临的挑战包括:(1)中国人口众多,经济发展水平较低,发展经济和提高人民生活水平的任务较重。庞大的人口基数,中国面临巨大的劳动力就业压力,每年约有1000万以上新增城镇劳动力需要就业,中国区域经济发展不平衡,城乡居民之间收入差距较大,贫困问题是2020年实现全面建成小康社会最突出的短板,目前全国农村没有解决温饱的贫困人口1479万人,发展经济和改善人民生活水平是中国当前面临的紧迫任务,决定了应对气候变化的资源投入面临限制。
(2)中国气候条件复杂,生态环境脆弱,适应气候变化的任务艰巨。中国主要属于大陆性季风气候,大部分地区气温季节变化幅度要比同纬度其他陆地地区相对剧烈,很多地方冬冷夏热,夏季全国普遍高温。中国生态环境比较脆弱,水土流失和荒漠化严重,森林覆盖率18.21%,仅相当于世界平均水平的62%。自然湿地面积相对较少,草地大多是高寒草原和荒漠草原,北方温带草地受干旱、生态环境恶化等影响,正面临退化和沙化的危险。中国大陆海岸线长达1.8万多公里,易受海平面上升带来的不利影响。适应气候变化面临的形势十分严峻。
(3)中国的工业化与城市化进程尚未完成,以煤为主的能源结构,导致减缓气候变化的任务艰巨。中国作为发展中国家,工业化、城市化、现代化进程尚未完成,未来能源需求仍需保持合理的增长空间,以煤为主的能源结构在未来相当长的时期内难以改变,控制温室气体排放难度较大。

提高中国气候安全的途径与措施

一是气候安全涉及众多领域,要坚持总体国家安全观,强化政策协同。2014年11月,习近平总书记首次提出总体国家安全观,要构建涵盖政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等11种安全的国家安全体系。应对气候变化涵盖多个领域,要在总体国家安全框架下加以统筹考虑,强化政策协调。我国与气候变化相关的安全问题主要包括:(1)水资源安全。降水和干旱问题;(2)粮食安全和土地安全,气候变化对粮食生产具有负面影响;(3)人体健康和生命安全;(4)生态安全;(5)沿海城市及海岸带安全;(6)气候移民;(7)重大基础设施工程安全,如南水北调工程、西气东输工程、三峡工程、青藏铁路工程以及电网工程。以上内容分别涉及到国家安全中的政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、社会安全、生态安全、资源安全等领域,气候变化给这些不同领域的安全带来了不同程度的挑战。未来要在总体国家安全观的指导下,协同推进不同部门的政策,切实提高气候安全的保障水平,实现既能有效应对气候安全挑战,又能减少温室气体排放、提升能源安全、带来经济利益。如针对可持续基础设施的投资,不仅可以产生经济效益,也有助于降低沿海地区和其他基础设施面临的气候脆弱性和气候风险。
二是坚持减缓与适应并重,构建气候适应型社会。对于减缓与适应之间的关系,存在一种错误认识,认为两者之间是相互竞争、互相替代的,如果增加对适应气候变化的支持,就是削弱了气候变化减缓战略。要尽快转变这种错误认识,否则世界各国将被迫应对气候变化给自然生态系统和人类社会发展带来的不利影响和风险。减缓和适应气候变化政策是相辅相成、互为补充的。减缓政策是全球性的,需要世界主要国家共同参与,这有利于增进全球层面的气候安全;适应政策是局地性的,以降低脆弱性和改善发展条件为明确目标,采取必要的、因地制宜的适应措施有利于降低局地的气候风险。针对极端气候事件制定完善的应对预案,提高快速反应能力,有利于最大限度地降低气候风险和政策成本。采取主动有序的适应措施推动完善国家基础设施建设和加强适应能力建设,有利于减轻气候变化给国家带来的危害,保障国家安全,增强发展的可持续性;在全球层面加强应对气候变化合作,有利于应对新的安全威胁,保障全球安全。
三是坚持预防为主的原则,采取无悔行动。坚持预防原则,提前采取预防性应对措施,对保障经济社会的持续发展具有重要意义。不论形势如何变化,降低气候风险提前主动采取行动的成本几乎总比事后被动应对灾难的成本小得多。提高气候安全的主要途径在于坚持预防为主的原则,针对气候变化采取“无悔”行动(no-regrets actions)。即使个别国家在应对气候变化问题上有所倒退,也不宜因此推迟我国在应对气候变化工作领域的战略部署。如我国沿海地区城市人口密集,容易受到飓风和洪水的袭击而遭受重大损失,采取提高建筑标准、提高防洪设计标准等适应性措施,可以有效降低不同区域和城市发展面临的气候风险。针对水资源短缺问题采取保护水源和节水措施不仅有利于应对气候变化,也有利于缓解城市发展面临的水资源约束。
作者单位:国家应对气候变化战略研究和国际合作中心

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