刘保奎
2016年10月16-29日，笔者参加了国家发改委振兴司组织的赴日本工业城市转型与产业政策培训，期间拜访了日本经济产业省、近畿经济产业局、大阪工商会议所、大阪经济战略局、大阪商工劳动部等政府机构和行业组织，现场踏勘了有关园区、企业，对日本大阪湾地区经济结构转型过程有了进一步的认识。
大阪湾地区是日本三大都市圈（东京圈、名古屋圈、大阪圈）之一，包括大阪府、京都府、兵库县、奈良县、和歌山县、滋贺县、三重县（两府五县），总面积为3.13万km2，人口约2300万，分别占日本的8.3%和17.1%，有大阪、神户、京都、奈良、尼崎等主要城市。大阪湾地区历史上一度是日本的经济中心，1900年工业产值占到了日本的30%，战后一直是日本重要的钢铁、纺织、化学工业基地。
大阪湾地区两次结构转型及其历史经验
日本学者从产业演进角度，多将大阪湾地区发展分为五阶段：钢铁、石化阶段，电气机械阶段，电子信息阶段，重化工重组、向海外转移阶段，金融危机以后阶段。而在当前中国语境下，我们认为大阪湾地区有两次大的结构转型，结果喜忧参半，喜的是，实现了从原材料工业向电子信息加工制造业的转型；忧的是，从电子信息加工制造业向知识服务经济的转型仍在艰难探索。
（一）从原材料工业向电子信息加工制造业的成功转型
1973年石油危机以后，大阪湾地区提前谋划接续产业发展，重点推进企业重组、产业多元化、工厂集约化以及海外投资等战略，实现了从原材料工业向电子信息加工制造业（相当于中国语境下的战略性新兴产业）的转变。
一方面，传统行业通过兼并重组，关停了一些工艺落后、运行不经济的生产设施，产能在空间上向工艺先进、效率更高的厂区集中。如日立造船厂（Hitachi Zosen）从20世纪70年代开始实施事业重整，依托装备制造优势，大力发展造船周边派生事业，包括海水淡化、环境治理、垃圾焚烧、风力发电、智能电网、工程机械、海洋防灾系统等成套设备，在世界各地建设了856座垃圾焚烧炉（其中中国大陆13座），市场占有率全球第一，而目前其造船事业已停止。日立造船厂在结构转换中，很多人分流出去，总公司员工从原来的17000人减少到4000人，雇员减少的同时，劳动生产率得到大幅提高。
另一方面，在新产业培育上，大阪成功地将经济结构从钢铁、化学、船舶业转移到家用电器及信息产品制造业上，涌现出了松下（Panasonic）、夏普（Sharp）等家电业巨头，他们在大阪府、兵库县等大阪湾沿岸投资建设新的工厂，打造液晶面板基地，大阪湾也被称为“面板湾”（Panel Bay）。这得也得益于当时日本政府大的政策背景，1956年，日本政府颁布了《电子工业振兴临时措施法》，对电子设备、电子材料和电子零部件等企业在贷款、税赋、出口等方面给予优待，此后又从制定长期规划、保障实验资金、鼓励企业合作、政府采购保护、关税保护、鼓励出口等六个方面提出赶超策略。到20世纪80年代末，日本电子信息业在全球的市场份额超过50%。
（二）从加工制造向知识服务经济的艰难转型
电子信息加工制造业避免了大阪经济大幅衰退，但却没能从根本上重振大阪经济，1995年以后，大阪在日本经济中的比重又开始持续下降，从1995年的8.2%下降到2005年的7.3%。
战略失误导致电子产业自身升级行动迟缓。1980年代末，日本没有将更具前景的个人电脑、通信产品和信息服务作为发展重点，而是继续发展电子、家电，同时将主要研究力量投入到大型、高速计算机的开发上，更多关注硬件而忽略软件，结果1990年代后期日本在信息经济上被美国甩开，电子信息产业也受到冲击，增长乏力。大阪受此影响较大，松下、夏普等家电巨头业绩下滑，拖累了地区经济增长。相反，美国则选择主攻计算机的小型化、个人化，个人电脑、移动终端、软件和网络技术等得到快速发展，引领了新一轮的产业革命。
分厂式经济对经济的组织控制能力弱。从1975年到1990年，大阪超过10亿日元的公司总部数量从占全国的14.8%下降到占全国的12.8%。日本学者认为，大阪湾电子家电产业形成了“分厂式经济”（BPE，Branch Plant Economy），由于这些“分厂”只是企业的生产单元，往往被置于区外总部遥控，在生产规模制定、新技术研发、新业态培育上缺少自主权。因此，这种形态可以导致一个区域的短期快速繁荣，但很难持续。
产业内部结构的缺陷也制约着转型。在迈向知识经济、服务经济过程中金融、技术等创新要素的配比及创新生态的打造至关重要。而从大阪内部产业结构看，存在先天不足：（1）金融和专业服务功能相对下降。大阪作为日本第二大金融中心，与东京金融中心的差距越来越大，无论是存贷款余额、银行数量还是证券市场交易额都陷入萎靡状态，如大阪证券交易所占全日本证券交易的比例从1996年的20%下降到2007年的4%。（2）技术创新能力和投入不足。在日本，企业是创新的主体，大阪大企业数量在日本的占比下降，意味着研发投入占比也相对下降，另外大阪的科研学术机构也不如东京都密集，因此大阪在抢占前沿产业上优势不足。（3）缺少在全国具有压倒性优势的行业。2014年，大阪工业中占比最高的化学工业占全国的11.5%，而在近年来发展较好的东京都、爱知县、神奈川县、静冈县优势行业在全国占比都超过了20%，其中丰田公司所在的爱知县“输送用机械业”占比达53.6%。
大阪湾地区推进经济结构转型的最新动向
2008年以来，面对金融危机、老龄化、少子化等国内外环境变化，大阪湾地区采取了包括设立平台、促进创新、培育产业等多种促进经济转型的政策举措。
（一）推进关西国际战略综合特区
2011年日本政府设立了7个国际战略综合特区，采取了规制缓和、财政支援、税制优待、金融支援等举措，以期提高这些地区产业的国际竞争力、促进地域经济活性化，创造更多就业、集聚更多人口。其中之一的“关西医药创新国际战略综合特区”（下称“关西特区”）即位于大阪湾地区，其定位为以医疗产业为重点，促进医药品、医疗器械、先端医疗技术、先制医疗等发展，培育其他新产业，发展知识经济等。
关西特区下设了9个指定地区：京阪奈学研都市地区、梦洲·洲地区、神户医疗产业都市地区、播磨科学公园都市地区、关西国际空港地区、阪神港地区、北大阪地区、大阪站周边地区、京都市内地区，这些指定地区依托重要的交通枢纽、大学和科研机构，分别承载不同的使命、功能定位，采用不同的开发推进模式，每个指定地区又下设若干板块，如京阪奈学研都市地区包括了横跨两府（京都府、大阪府）一县（奈良县）的8个市和12个文化学术研究地区，总面积达到150 km2。
（二）多模式多尺度促进创新
大阪湾地区非常重视各类创新活动，在关西特区下设有专门的创新推进部门。在创新模式上，既有科研院所的知识溢出、大型科研设备共享，也有企业对创新生态的打造；在空间尺度上，从几百到几平方公里、从几栋建筑到一栋建筑不等。
大阪知识之都（Knowledge Capital），是由关西特区与企业采用公私合营开发的众创空间，地处大阪最繁华的“梅北地区”，在商业综合体Grand Front内，设有大型会议中心、小型多功能剧院、会员制知识沙龙、合作办公室、咖啡Lab、Event Lab等，其目标是成为各种创意、知识、技术共存，不同文化、民族、年龄、行业的人们汇聚一堂，从而创造出新事物的场所。
播磨科学公园都市，1986年开始建设，面积约2 km2，是兵库县为了适应重化工业停滞不前的经济环境，促进产业结构优化调整的一个举措，它依托大型放射光设施SPring-8，采取了不动产取得税、雇佣辅助、设备投资辅助、低息贷款、税制优惠等政策，吸引了理化学研究所、关西光科学研究所、兵库县立大学高度产业科学技术研究所等机构集聚。
京阪奈学研都市地区，是与筑波研究学园都市齐名的创新地域，位于京都、大阪和奈良交界地区，曾是1970年大阪世博会旧址的一部分，主要是结合京都大学等科研设备共享，集中了多家国际级的研发机构、高级研究所等，政府颁布了促进法，推行独有的税制和其他优惠政策，巩固产、学合作，促进科研成果就地转化，人口从提出创办之初1988年的15.8万人增加到2014年的24.5万人。
（三）传统产业和高端产业并重
大阪湾地区既注重发挥大学、研究所等创新策源作用，提高经济结构的知识含量，也十分注重促进旅游、商贸等传统行业的提质发展。
知识经济。充分发挥大学、科研院所密集优势，积极开拓具备世界一流水平的研究与开发领域，如大型反射光加速器及其应用、粒子线癌症治疗、生命科学研究、自由电子激光等领域，同时以加强产学研用结合为重点，实现产业与高校的有机结合，构成知识型的软基础设施，促进了医疗、健康、机器人等产业发展，从而提高经济知识含量。
旅游业。关西国际机场建成后，以廉价航空为切入点，开通了多条国际线路，再加上大阪、京都、奈良历史人文旅游资源基础，大阪旅游业得到快速发展，游客人数特别是国际游客人数大幅增长，从2014年的376万人猛增到2015年的716万人。
商贸流通业。大阪商业历来比较繁荣，近年来推出了完善商业基础设施等促进商业发展的政策，根据消费者特征，有组织地聘用了大量来自中国大陆的导购员，进一步提升了购物环境和便捷度，2014年商贸交易额比2012年增长了0.51万亿日元。
大阪湾地区结构经济转型对当前中国的启示
日本政府主导型市场经济体制与中国有相似之处，大阪湾地区50多年来的转型探索，对当前中国各地推进经济结构调整，加快新旧动能转换，实现地区可持续增长，具有重要启示。
（一）区域衰退与结构转型是一个动态持续过程
一个城市、地区在不同阶段，经济结构转型失败都会导致经济衰退。大阪湾地区成功实现了从基础原材料行业向电子信息加工制造业的转型，一定程度上延缓了衰退；但在向知识服务经济转型过程中却不尽人意，在全国经济格局中的占比下滑，与东京差距拉大。
其启示是：一方面，中国在推进资源型城市转型中，并不能因为其孕育出了一些战略性新兴产业（比如引进了富士康等代工企业）而认为大功告成，从长周期看，其并没有摆脱相对衰落的风险。而另一方面，保持产业结构的动态合理化十分关键，那些目前看来产业结构还算比较好的城市，比如电子信息加工制造业非常突出的苏州、无锡、重庆等城市，如果不提前谋划下一步的结构转型，也会面临衰退的风险。因此，应树立动态持续的心态来推进城市、区域结构转型，千万不可有“毕其功于一役”“大会战”等急于求成心态。
（二）推动转型不能片面追求产业结构高度化
从大阪湾地区在日本经济格局中的占比，以及与东京、名古屋两个都市圈的对比，可以看出，一方面，就金融行业而言，作为日本第二大都市圈的大阪湾地区与首位城市东京的发展差距持续拉大；另一方面，丰田汽车总部所在的爱知县，依托汽车产业，实现了比较好的经济增长。
其启示是：在一个经济体内，只有少数一线城市的金融、知识经济等高端部门有机会得到大发展，其他城市与之差距将会不断扩大。在中国，即便如天津、重庆、成都、杭州等准一线城市，其金融业发展也未必能如愿以偿。地方过分寄希望于高端部门，往往并不能转型成功；反而是那些依托比较优势，扎实发展链条长、市场大的汽车、化工等行业的城市在经济换挡中表现较好，如襄阳、惠州（2015年分别为8.9%、9.0%）。因此，一个城市的经济结构转型，并不是非要把产业结构升级得有多高，关键是要释放出动态比较优势并提高效率，持续发展好与老百姓关系密切的衣食住行行业，往往能有更稳定持续的经济表现。
（三）整合发展平台和创新平台提高转型能力
关西特区是目前大阪湾地区推进转型的大战略，在国家文件中明确了其下设的9个指定地区，这更有助于战略的具体实施。另外，日本政府还针对此提出了“特例”条款，允许各个特区设立“国家与地方协议会”，通过协商以“特例措施”的形式实现对现有政策法律的突破。
其启示是，尽管中国也推行了类似尺度的国家战略型区域，包括国家级新区、国家自主创新示范区、全面改革创新试验区等，但受限于主管部门职责，发展平台（如国家级新区）赋予的改革措施较少，创新平台（如国家自主创新示范区、全面改革创新试验区）赋予的发展任务较少，并没有太多突破现有法律的政策。另外，中国的国家战略型区域在空间表述上多侧重于轴带等笼统的形态性表述，对实体功能性平台表述不够，降低了规划的可实施性。未来，应着力促进发展平台、创新平台的有效整合，让更多的政策创新在特定地域集聚，释放出发展的合力。
（四）设立协议会制度形成多方联动效应
大阪湾地区经济复苏的努力中包含了中央和地方、官产学研不同行业领域的协调联动。日本政府设立了“综合特区”，为转型搭好了平台。地方政府推动关西机场建设、开辟国际航线、发展廉价航空等，促进了旅游商贸发展。科研院所之间设备共享、成果对接等，加速了知识扩散和技术创新。行业协会为企业“走出去”拓展海外市场，提供了智力支持。
其启示是，中国在推进地区经济结构转型过程中，不能只有政府吆喝，也要充分调动各方力量参与。目前，在推进东北地区等老工业基地振兴工作中，中央和地方、国资和国企做了大量工作，但是民间资本投资的积极性和主动性不高，行业协会、科研院所也没能找到合适位置，多方联动合力推动振兴的格局尚未形成。未来可借鉴日本的有关做法，设立由部门领导、地方政府领导、企业家、知名专家、行业协会、非政府组织及其他相关人士共同组成的协议会，在提出政策建议、推动形成决策、监督政策实施等多个方面发挥作用，从而充分激发企业、学界、行业协会等多方的积极性，共同推动地区转型振兴工作。
作者单位：国家发改委国土开发与地区经济研究所