蔡赤萌
2017年，正值香港回归20周年，也是香港纳入国家治理体系进行“一国两制”实践的20年。从回归20年的发展实践看，香港“一国两制”实践在取得举世公认成就的同时，也面临着一些新情况与新问题，有必要细致梳理与分析其内在的深层原因，需要在理论与实践层面进行系统总结和深刻反思，需要有针对性地进行探索，提出引领香港长远发展的战略与策略。刚刚宣誓就职的香港第五届行政长官及其领导的特区政府，需要正视香港现实挑战，用更加开放、长远的视野，规划未来，带领香港再起步，以使香港沿着“一国两制”正确方向行稳致远。
一
香港经济一直以高度外向、高度国际化为特征，再加上香港全球金融中心的功能特点，外围的经济变化、市场波动，对香港的影响十分巨大。回归以来，香港经济经历了亚洲金融风暴、全球科技泡沫破裂等危机冲击，也受到国际金融海啸及其后的全球经济危机的持续影响。
从经济增长走势看，回归20年，香港经济的发展大致经历了以下四个阶段：回归之初亚洲金融风暴冲击及其后持续调整期（1997-2003年）、香港与内地深化经济合作制度性红利推动期（2003-2008年）、国际金融海啸影响发酵期及经济增速趋缓期（2008-2016年）、“十三五”时期内地深化改革与香港再起步共赢探索期（2016-至今）。
一方面，香港经济总体运行良好、管理稳健、民生改善。过去20年，尽管香港经济发展经历了起伏，但经济总量累计增长达82%，高于全球平均增幅，这对于经济社会发展处于较高水平的经济体而言十分不容易；同时香港继续被众多国际机构评选为全球最自由经济体和最具竞争力的地区之一，依然保持国际金融、航运、贸易物流中心的地位，是全球第四大金融中心、第八大贸易体，也是内地最大的外资来源地、内地企业最大的境外融资平台，是全球最大的人民币离岸中心和跨境贸易人民币结算中心。
另一方面，作为高度开放经济体，香港也受到来自经济全球化的深层影响和现实挑战。从经济增长走势看，经历了三次危机，成功抵御亚洲金融危机、非典疫情、国际金融危机冲击，但增速在波动中逐步趋缓；从增长动力看，外需拉动力趋弱，内地因素作用显著，总体动能弱化，在2008年国际金融海啸后表现得尤为明显；从经济功能看，西方发达国家的再工业化、贸易保护主义以及中国内地快速崛起和持续深化对外开放，削弱替代香港传统功能，同时又催生新的功能需求，香港需要重构未来发展新动能。
二
客观审视、总结过去，是科学规划未来的基础。作为资本主义世界经济体系的一环，回归20年来，香港经济的发展特点及面临的挑战，一方面体现着全球经济发展中的共性，另一方面也有香港自身特性，此外还有“一国两制”下特别行政区所特有的现象。观察、分析香港回归20年来的经济发展历程、特点、成因与挑战，有如下启示，值得关注和深入思考。
（一）全球化背景下周期性与结构性因素的共振，放大了香港固有的经济问题与挑战。回归20年，香港经济总体保持增长态势，经济全球化发展削弱了香港的传统优势，知识经济的崛起，则凸显了香港的固有弱势，两者在不同程度上影响香港经济调整进程与长远增长动力。而全球化及中国持续扩大开放，则进一步放大了上述矛盾。在国际、中国内地及香港本地等因素的综合作用下，源自香港自身结构性的深层次问题在外部环境变化下凸显，影响香港应对难度与调整效果，引发了香港经济社会诸多新情况和新问题。包括：香港经济增长动力趋缓、结构趋窄，部分传统优势因经济活动离岸化而逐步趋于下降、因内地全方位开放而有所替代。而经济新优势的重塑，因高端制造业等实体经济的支撑不足，创新科技等核心竞争要素缺乏优势，香港在引领产业链向高端转移、发挥全球城市产业集聚功能上尚存在短板。随着传统中介功能被分流与被替代，香港面临的转型、升级压力在逐步增大。
（二）香港面临的发展挑战，并非周期性波动，而是周期过后的经济复元能力与持续增长动力。香港作为高度开放与外向的经济体，其经济增长随外围形势变化而出现周期性波动，属于正常现象。值得关注的是，香港经济总体增长态势在2008年国际金融危机周期性调整后明显放缓，增长动力结构趋窄，其经济竞争力、营商环境等优势未能有效转换为持续增长动力。回归20年，香港经济的自身制度环境及运作机制依然良好，在国际经济自由度、营商环境及经济竞争力等指标评价及排名中，优势依然明显，部分指标一直位居前列。“一国两制”实践，不仅保障了香港的制度优势和经济特长，甚至在金融、贸易物流等领域还有效促进与强化了香港的相关功能与国际地位。在多项国际竞争力评价排名中，香港若干指标的排名上升，与其背靠蓬勃发展的内地经济以及由此带来的机遇和促进作用密切关联。一方面，香港具有良好的经济运作及管理机制，良好的营商环境及完备的法律制度，为企业自由运作与生存发展创造了制度环境和经济活力。但另一方面，香港经济总体增幅持续趋缓，经济可持续增长的支撑动力正面临着新的挑战。香港经济已进入高收入阶段的关键阶段，需要探索经济再起步的新动力和发展新空间。
（三）香港增长动能与其在国际化分工中的功能地位密切关联。香港正处于与国际、国家及区域多重融合过程中，香港未来发展动能的构建，关键环节是要强化在国际分工中的节点功能与优势地位，其中香港融入全球和融入国家这两个方向是相辅相成的。香港在金融、贸易物流、旅游、信息等领域的国际中心功能，是发挥好国家对外窗口功能、担当国家全球城市功能的前提与基础。而香港在国家对外开放与发展战略中的特有功能，又是强化其现有国际功能的独到优势。香港需要把握国际、国家及区域的发展需求，结合自身基础与优势，及时提升相应服务功能的供给能力，从而分享和参与引领内地发展所带来的巨大促进效应。目前，香港固有基础优势与国家新时期的需求存在一定的错配，香港部分传统服务功能正在并被逐步替代。而与此同时，内地在积极应对全球化、不断深化开放、引领全球治理新模式的过程中，为香港带来更广更高层次的发展机遇。“一带一路”建设的推进、粤港澳大湾区城市群规划的顶层设计、广东自贸园区及境内三批11个自贸园区的陆续推出，都体现了国家积极拥抱全球化、以开放促改革促发展的战略谋划与区域开放布局，极大地延伸了香港发挥独特优势、参与全球化新分工的契机。香港需要站在国际大趋势、国家大战略、区域大格局的角度，紧贴“国家所需”，来发挥“香港所长”、谋划“香港所能”。
在功能上，香港的定位与发展方向应该是中国的全球城市功能。但鉴于“国内境外”特殊地位，香港与内地合作中既有“两制”的有利空间、也存在进一步融合的成本，还有“两制”间要素无法高效自由流动带来的配置局限，致使香港无法完全按照全球城市功能需要为具有竞争力的行业吸引高端人才，也无法向外疏散低端人士。因此，香港在发展中需要兼顾“二元经济”、平衡资本与劳工关系，需要有适宜的治理机制在参与全球化过程中更多地关顾社会各阶层的利益需求。
（四）提升经济优势和增强发展动能需要尽快补齐香港短板。香港经济结构上的一大局限，就是创新科技及高端制造业的优势先天不足，而内地产业结构调整的方向，可能会使内地实体经济与香港服务业“渐行渐远”。长期以来，香港政府对科研发展及经济转型上的支持力度及配套政策一直滞后与不足，制造业在经济结构中的比重偏低。香港需要进行结构性改革，逐步优化和调整产业结构，需要政府与时俱进并有效作为，需要借助广东优势共同构建全球性的高端人才、高端资源要素、高端市场的平台。但进入后政改时期，伴随着选举政治，政经问题相互交织，社会政治生态渐趋复杂，立法、司法对行政掣肘过大而配合不足，加大了经济施政的困难。近年来，特区政府在推动创新科技发展上终于取得实质性进展。2015年11月创新及科技局正式成立，专责相关政策制定与推动创新及科技发展；2016年行政长官拨出180多亿港元推出系列支持创科发展措施。2017年1月深港两地政府签署合作备忘录，携手在落马洲河套地区打造“深港创新及科技园”，建立重点科研究合作基地，吸引国内外顶尖企业、研发机构和高等院校进驻，该创科平台承载着香港未来创科发展及拓展经济持续增长动力的使命。此外，要利用粤港澳大湾区城市群建设契机，合理定位，携手打造成世界级城市群及全球创新中心，发展成为未来全球创新、现代服务、优质资源集聚地。
三
（一）香港正进入经济发展的关键时期，处于再起步的十字路口，也是“十三五”时期乃至未来更长时间香港与内地的共赢探索期。回归20年，香港在成功应对经济危机取得经济发展的同时，也经历了诸多新挑战与新问题，挑战与机遇互相叠加、矛盾与收获同步放大，为香港探索和思考未来发展方向与发展路径奠定了基础。如果跳出香港，放置全球经济发展变化和中国崛起的大背景下，就会发现，回归后香港经济发展中面临的诸多现象和挑战，都与这两大因素密切相关，这是引发香港经济走势与优势变化的基础性原因。而香港所处的发展阶段、经济结构、固有的发展方式与经济管理理念等，则是决定着香港应变调整能力和把握机遇的状况。回归20年来，一方面，香港自身经济制度与经济管理基础优势依然存在，营商环境及国际竞争力依然优良；另一方面，由于经济全球化下国际环境变化，外部需求的疲弱与改变，尤其是作为香港经济腹地的内地经济不断深化对外开放，发展进入新常态，融入经济全球化步伐加快，香港的功能地位与相对优势也随之发生变化，需要根据新形势新需求，提升产业竞争力和经济功能新优势。香港需要正视内地崛起现实及对外开放新需求，在更高层次开展与内地合作，在服务国家中获得新的增长动力。通过结构性调整与改革，创新优势、重塑功能，强化全球城市的核心要素与竞争力，保持一定领域的竞争性优势与引领能力，改进增长动力结构、提升增长效应。7月1日，粤港澳及国家发展改革委四方在港签署《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》，是粤港澳大湾区城市群建设的重要阶段性成果，对港澳参与国家发展战略、提升竞争力、保持长期繁荣稳定具有重要意义。按照协议，粤港澳三地将在中央有关部门支持下，完善创新合作机制，促进互利共赢合作关系，共同将粤港澳大湾区建设成为更具活力的经济区、宜居宜业宜游的优质生活圈和内地与港澳深度合作的示范区，打造国际一流湾区和世界级城市群。
（二）对于正处于向知识型经济转型、提升全球城市功能的香港而言，特区政府的引领、推动与协调作用，对于带领香港经济再起步、积极培育与内地发展相适应的新功能和新竞争力，是不可或缺的。国家的发展为香港提供了前所未有的机遇，坚守“一国”之本、善用“两制”之利，发挥香港自身所长，服务国家所需，是香港可持续发展、再创更大辉煌的动力源泉。中央政府已明确表示，支持香港在推进“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、人民币国际化等重大发展战略中发挥优势和作用。香港能否把握好在“十三五”时期的发展机遇期，能否以新的视野与内地建立良性互动的共赢模式，是探索香港发展新路向、寻找发展新动力、开拓发展新空间的机遇所在，不仅关系到未来5年甚至关系到下一个20年的长远发展。
作为一项前无古人的开创性事业，“一国两制”需要在实践中不断探索。习近平主席在新一届特区政府就职典礼上明确指出，香港社会要“始终聚焦发展这个第一要务”，这是香港的立身之本，也是解决香港各种问题的金钥匙。当前香港经济发展仍面临不少挑战，传统优势相对减弱，新的经济增长点尚未形成，住房等民生问题比较突出，“香港虽有不错的家底，但在全球经济格局深度调整、国际竞争日趋激烈的背景下，也面临很大的挑战，经不起折腾，经不起内耗”。行政长官林郑月娥已明确表示将拓展政府经济功能，提出特区政府不能停留在公共服务提供者和市场监管者层面，“要更有动力地发展香港经济，就要求特区政府必须再进入另外两个新角色，要成为许多工作的‘促成者’和在全球的香港‘推广者’”。为此新一届特区政府将推动香港的经济结构更加多元化，巩固和提升传统产业，开拓创新科技产业和创意产业，并在教育上投放更多资源，培养出足够的人才，支撑香港未来的发展。展望未来，香港需要凝集社会共识，把握好“一国”和“两制”的双重优势，与时俱进地拓展香港新功能，找好“国家所需、香港所长”新的对接点，作为国家对外开放“先行先试”的试验场，提升服务国家发展的能力，方可把握经济全球化和区域合作中的机遇，促进本地创新创业、开发新的增长点。这既是未来香港服务业供应侧改革的方向，也是香港优化经济结构、构建持续发展新动力的机遇与路径。
作者为国务院港澳事务办公室港澳研究所经济室主任、研究员