推进外资管理体制改革仍“在路上”

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本刊记者 张 倪

受访者:
许宏强 国务院发展研究中心对外经济研究部第二研究室主任
霍建国 中国世界贸易组织研究会常务副会长
白 明 商务部研究院国际市场研究所副所长
赵 萍 中国贸促会研究院国际贸易研究部主任

 

我国11个自由贸易试验区将于7月10日启动新版的外商投资负面清单。
国务院办公厅近日发布了《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2017年版)》。与上一版相比,新版负面清单在航空、汽车等制造业领域以及银行、保险服务等金融业领域均扩大了开放程度,清单内容已缩减至百项以内。

四年条目缩减过半 负面清单迎来第三次“瘦身”

2017年版自贸试验区负面清单,已是我国自贸试验区的第四份外资准入负面清单。
自贸试验区的第一份负面清单,也是我国第一份负面清单,是2013年上海自贸试验区成立时颁布实施的,该份清单共有195项特别管理措施。虽然条目数较多,但作为我国第一份外资负面清单,无疑具有开创性意义。之后的2014年、2015年,我国先后颁布实施了新的自贸试验区负面清单,特别管理措施减少至139项和122项。如今,2017年版负面清单将覆盖现有的11个自贸试验区,并且将限制性措施缩减至95项。这与第一份负面清单相比,缩减了一半。
与之前的负面清单相比,国务院发展研究中心对外经济研究部第二研究室主任许宏强日前在接受《中国发展观察》采访时指出, 2017版负面清单总体呈现出三个方面突出特点。
一是开放领域继续扩大,主要集中在制造业和服务业领域。其中,制造业和2015年版相比,减少了10项限制性措施,成为8大门类中,取消限制性措施最多的一个领域。服务业和2015年版相比,减少了5项限制性措施。在外资并购方面,除关联并购以外,凡是不涉及准入特别管理措施的外资并购,全部由审批改为备案管理。二是表述更加规范。2017年版负面清单按照现行国民经济行业分类的标准表述对27个领域的具体条目加以规范,例如将“原子能”调整为“核力发电”。负面清单中的特别管理措施都是具有限制性的,而在之前的负面清单中有些特别措施中专门写有限制类,在2017年版中将“限制类”用语删除。另外,大型主题公园的建设,内外资都需要经过核准,因此,不需要专门列入外资准入负面清单。三是适用范围大幅增加。2015年版负面清单适用范围只覆盖了上海、广东、天津、福建4地自贸试验区,2017版负面清单不仅适用上述4地自贸试验区,还适用于新增7个自贸试验区,覆盖范围包括东中西部区域,适用面积大大增加。
我们看到,2017年版自贸试验区外商投资负面清单的发布实施,是在第三批7个自贸试验区建立之后的两个月颁布的。
在商务部研究院国际市场研究所副所长白明看来,负面清单的不断缩减,显示出我国进一步扩大开放的决心,也是落实国务院推动高端制造业、高端服务业开放水平的重要体现。而2017年新版负面清单的出台,不仅有助于扩大自贸试验区资源配置的空间和投资领域,更是对外开放水平不断提高的重要体现。“2017年新版负面清单更加充分体现了自贸试验区开放更加积极、监管更加包容、服务更加优化的特点,是在东中西部地区同时推进高水平对外开放的重要举措,对推动新一轮高水平对外开放,打造开放型经济新体制具有重要意义。”

新版负面清单含金量更高 引资开放仍有新空间

新版自贸试验区负面清单依据《国民经济行业分类》划分为15个门类、40个条目、95项特别管理措施,与上一版相比,减少了10个条目、27项措施。在27项减少的措施中,制造业有10项措施,信息技术服务、金融、租赁和商务服务三个行业有9项措施。
从内容来看,新版负面清单减少的特别管理措施主要集中在制造业和服务业领域。其中,制造业和2015年版相比,减少了10项限制性措施,成为8大门类中,取消限制性措施最多的一个领域。服务业和2015年版相比,减少了5项限制性措施。两者合计超过27项的一半。
在几位专家看来,新版负面清单减少的特别管理措施主要集中在制造业和服务业领域,反映了我国鼓励外商投资高端制造业和服务业、通过引资引技引智来推动中国经济结构转型升级的政策导向,与推进供给侧结构性改革、实施创新驱动发展战略和“中国制造2025”战略的方向是一致的。
具体来看,首先,在制造业领域,比较典型的是放开了轨道交通设备制造,取消了“城市轨道交通项目国产化比例需达到70%以上”“轨道交通运输设备制造限于合资合作”这两项。而在汽车制造领域,取消了“新建纯电动乘用车生产企业的产品需使用自有品牌,拥有自主知识产权和发明专利”等。
“制造业对外开放是一个循序渐进的过程,不可能一蹴而就。”白明指出,逐步放宽制造业开放领域,有助于吸收国外的先进技术。与此同时,也能为外商投资提供更多的窗口,是一个互利共赢的行为。如今,随着我国制造业水平在不断提高,高铁、公路等都达到世界领先水平,我国也开始尝试开放,通过合资、控股等方式进行合作。未来,该领域的开放力度将会越来越大。
同时,新版负面清单中对航空领域的开放力度也十分突出。具体体现为,“3吨级及以上民用直升机设计与制造需中方控股”“6吨9座以下通用飞机设计、制造与维修限于合资、合作”等。
“取消外商投资3吨及以上民用直升机设计与制造需中方控股的限制,境外投资者将可以在自贸试验区范围内设立外商独资企业,从事3吨及以上民用直升机设计与制造。”在中国贸促会研究院国际贸易研究部主任赵萍看来,这将对今后外资分享中国直升机市场的快速增长带来巨大机遇和潜力。
数据显示,截至2015年年底,中国大陆地区仅有不到700架直升机。与美国相比来看,中国国土面积与美国相近,人口却为美国的四倍,我国每百万人口中直升机拥有量仅为0.5架左右,而美国每百万人口中直升机拥有量为40架,是我国的80倍。
“因此未来我国直升机市场需求潜力将是巨大的。”赵萍表示,目前我国直升机市场份额的95%以上为进口商品所占据,随着我国放开对直升机投资的股权限制,将意味着今后更多直升机将直接在中国落地生产,不仅可大大降低直升机的生产成本,提升其市场利润率,亦可更好地拓展市场份额,使外商在中国拥有更多的市场拓展空间。
赵萍进一步表示,新版负面清单减少的特别管理措施主要集中在制造业、服务业和金融领域,亦是充分考虑到各自贸区发展阶段与个性特点的不同,更加均衡地兼顾到我国11个自贸区已有的产业发展基础以及未来各自贸区建设的定位。例如,上海及浙江自贸区更多探索的是以自由贸易港区作为重要发展方向,因此,服务业、金融业、物流业占比相对较高;而河南、陕西、辽宁自贸区则更多关注制造业的转型升级。
此外,在金融服务业领域,新版负面清单取消了外国银行分行承销政府债券的限制,外国银行分行可以从事《中华人民共和国商业银行法》允许经营的“代理发行、代理兑付、承销政府债券”业务,并取消对评级服务的限制,允许国际评级机构提供评级服务。许宏强表示,这对于我国债券市场开放、引进国际投资者和提升债券市场的国际化程度具有积极的推动作用。
毋庸置疑,自贸试验区是我国对外开放和体制机制创新的高地。
在四位专家看来,随着我国对外开放的深化和经济结构转型升级的要求,自贸试验区的开放水平与改革创新要求会继续提高,自贸试验区的负面清单仍有进一步“瘦身”的空间。
许宏强具体表示,一方面,我国经济发展会推动某些产业领域进一步开放,通过吸引高端外商投资促进国内产业结构升级;另一方面,有些行业我国已经失去比较优势,不再需要对外资限制,也会减少对外商投资准入的特别管理措施。另外,随着国内产业竞争力提高和政府监管能力的提高,需要对外商投资进行限制的领域会继续减少,也会加快自贸试验区负面清单的缩减。
“但应特别注意的是,今后须充分结合发展水平与实际需要,结合自身应对风险的能力,循序渐进地谨慎缩减负面清单,不能仅为了缩减而缩减。”白明强调。

外资管理体制改革仍需加速推进

当前,世界各国对外资竞争日趋激烈,并不断采用各种政策优惠以吸引外资。美国通过税收政策,以提升对外资的吸引力。比如特朗普总统的税改计划,将收入税的最高税率从39.6%下调至35%。各发展中国家更是不遗余力地试图通过税收、移民、就业、教育等各领域的优惠政策,吸引外资至本国。
而目前中国的招商引资正面临困难。商务部数据显示,今年1至5月,全国新设立外商投资企业12159家,同比增长11.9%;实际使用外资金额3410.8亿元人民币,同比下降0.7%。5月当月,全国新设立外商投资企业2433家,同比下降5.4%;实际使用外资金额546.7亿元人民币,同比下降3.7%。
在此环境下,更加要求我国不断优化与改善外商投资环境。我们看到,近年来,我国正不断推进体制机制改革,持续优化营商环境。在土地、劳动力成本优势逐渐减弱的情况下,我国仍是对全球投资最有吸引力的国家之一。国际创新型和先进制造业企业、国际金融和高端服务业企业将中国视为最重要的增长市场和投资目的地。
在采访中,赵萍重点强调了我国在投资环境方面具有的四点独特优势。首先,我国政局非常稳定,没有社会动荡、恐怖主义等问题。这对于外商投资而言,具有较强的稳定人心的积极作用,有利于外商项目落地后的可持续发展。其次,尽管目前各地区仍存在产业雷同问题,但我国总体产业配套正日趋完善。今后各地区应结合自身地理区位、资源禀赋等优势,突出培育自身特色产业,以形成各自不同的吸引力。第三,随着经济发展水平和教育水平的不断提升,我国高素质劳动力总量与日俱增。这对于外商投资非常有吸引力。最后,作为世界第二大经济体和全球第二大消费市场,中国的市场需求巨大。外商投资时也会格外看重中国的市场潜力。
赵萍表示,“今后我国一方面要继续加大政策吸引力,另一方面,要将自身已有的独特优势充分发挥出来,从而吸引更多对中国产业升级具有较大‘溢出效应’的外资到中国来。”
与此同时,当前我国在外商投资管理体制和环境方面也仍存在不少问题。
许宏强指出,一是部分外资法规缺乏具体和一致的实施细则,地方政府和执行部门拥有过大的自由裁量权。政策实施受人为因素影响过大,过度执法、选择性执法现象比较普遍。
二是部分行业开放度不足,对于有大量市场需求、国内供给有短板、外商有强烈进入意愿的高端制造、互联网、电信、金融、医疗、教育等领域,市场准入上仍有较大限制。有些行业开放存在“大门开了小门未开”现象。如旅行社和航空运输代理都在外商准入的负面清单之外,但是行业管理部门仍要求合资,外商独资的企业不能开展业务。
三是市场开放的配套措施不完善。例如,在引进海外高端人才方面,我国法律规定,国外专家工作签证不能发放给60岁以上外国公民,许多外资公司无法在中国引入集团CEO,使得京沪等地在企业全球总部竞争中处于不利地位。另外,一些新产品准入慢,难以适应经济新业态发展、科技快速变革等需要;某些特殊产品的进口审批流程过于复杂,影响企业合同履行和财务状况。
四是知识产权保护仍然需要加强。知识产权保护中存在的“取证难、周期长、成本高、赔偿低、效果差”状况没有根本扭转。跨国公司反映,中国加大了专利和商标的法律保护,但对商业机密的保护仍有欠缺,有些条文已经较为完善的知识产权法规难以真正落实。
五是税费征收环境尚不完善。外企反映,我国税收制度缺乏统一性和透明性,“费”的征收具有一定的随意性,给企业财务管理造成很大不确定性。
毋庸置疑,就现阶段而言,外资在我国国民经济发展中的作用仍是巨大且十分重要的。国民经济的稳定、外贸的稳定,与外资的稳定都有很大关系。如今,在欧美等国都在动员更多外资回流的背景下,中国不可也不应缩减对外资的支持力度。未来,我国在改进完善外资管理体制和营商环境方面,仍需继续努力。
而对于今后应如何改进现有的外资管理体制,中国世界贸易组织研究会常务副会长霍建国日前在接受《中国发展观察》采访时,分析给出了六个方面建议。
第一,负面清单的缩减不应是“大撒把”,还需国内各项法律法规的跟进。应尽快完成正在进行的“四法”的修订工作,力争出台一部统一的外商投资专项法律法规。
目前“四法”(《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》《中华人民共和国中外合作经营企业法》《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》)仍在修改之中。霍建国坦言,当前面临的矛盾是,国内各部门就是否须单独出台一部针对外商投资法规的意见尚未形成统一认识。有观点认为,随着中国市场化改革的深入发展,中国现有的企业法应适用所有内外资企业。另一种观点认为,鉴于市场化改革的复杂性,建立公平法治的营商环境尚需时日, 现阶段尽快出台专项的外资企业法仍很有必要。“建议今后应尽快出台外商投资专项法规,一方面可为外商在华投资起到‘定心丸’的作用,另一方面,也可使外商投资各项权利义务在实际操作过程中更具有法律依据。”
第二,应努力稳定并发挥好现有存量外资的作用。通过进一步深化改革,创造内外资统一公平的竞争环境,加强对外商投资过程中事中事后的监管,不断完善对外资违规处理的执法稳定性与公平性。全面落实外资企业在华的国民待遇。
第三,国内出台的各类产业政策及区域发展试点政策应充分考虑到非歧视和国民待遇原则,维护良好的投资坏境。基于国内各地区外商投资产业、外资规模和发展水平的不同,今后各地区应依据有关法律授权,在量力而行、有所差别的原则下,出台个性化、特色化的优惠政策,做好吸引外资工作,避免全国“一刀切”的政策。
第四,应进一步加强并解决我国宏观政策及产业政策的透明度问题。霍建国指出,国际上,任何一项法律法规的出台,都须有必要的信息公开过程及征求意见过程。今后我国在信息公开化以及透明度方面仍须不断改进。同时,应努力建立规范、透明的数据统计制度,做到科学、准确地发布有关利用外资的动态变化情况及相关统计数据。
第五,要继续坚持推进国内“放管服”改革,进一步提升服务意识。霍建国指出,随着我国土地和劳动力竞争优势正在逐渐减弱,今后我们应更多的“拼”服务。除外商投资项目落地所需的各种必要服务之外,后续一对一式的服务也要跟上。特别要注意处理好国企、外资和民企之间的政策衔接与平衡。
第六,应以培育产业配套优势作为吸引外资的重要发展方向。在霍建国看来,仅依靠土地等一次性优惠政策已远远不够,从长远发展角度看,外商更看重产业配套能力是否完善以及政策环境是否稳定。具体到产业配套方面,包括是否有足够长的产业链、项目落地后是否可在本地就地采购等。同时,通过对外商投资企业的产业配套,也可带动本地产业发展及产业结构升级。“尤其重要的是,我们要把外商放到整个产业链中去思考,如何通过完善产业链、提升产业配套能力,用市场经济的方法,给外商投资带来更大红利。”

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