刘海猛 陈明星 程 艺
新型城镇化背景下建设特色小镇正当其时
改革开放初期，小城镇在我国的城镇化过程中起到了重要作用。由乡镇企业和城市改革双轮驱动，小城镇、小城市的快速发展占主导地位，出现了以温州模式、苏南模式为代表的，产业特色鲜明、发展定位明确的小城镇发展主体，费孝通先生称之为“小城镇，大战略”。然而，进入21世纪，随着人口过度向大城市集聚，大城市出现交通拥堵、生态环境质量下降、公共服务资源紧缺等矛盾和问题，很多城市建设缺乏文化传承出现“千城一面”，小城市发展活力也明显下降，资本人才流失严重，集聚人口能力不足。
针对这一问题，2014年《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》提出以人为本、四化同步、集约高效、绿色低碳的发展理念，将发展具有特色资源、区位优势和文化底蕴的小城镇作为新型城镇化的重点任务之一，城镇化模式开始从速度型向质量型转变。随着以浙江省为代表的特色小镇建设成效显著，2016年住建部等三部委发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，指出“因地制宜、突出特色，充分发挥市场主体作用，创新建设理念，转变发展方式，通过培育特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居的特色小镇，探索小镇建设健康发展之路，促进经济转型升级，推动新型城镇化和新农村建设。” 明确提出了将培育特色小镇作为推动新型城镇化建设的重要抓手。
随着我国经济转型升级，绿色生态理念深入人心，特色小镇担负起了缓解大城市病、因地制宜发展新型城镇化的历史使命。通过培育建设特色小镇，以特取胜、集约用地、生态优先、融合创新，塑造新型城镇化的新动力，开拓新型城镇化的新空间，探索新型城镇化的新模式。特色小镇成为实现包容性城镇化和全面建成小康社会的创新性探索。
特色小镇建设对我国新型城镇化的重要影响
（一）作为农村人口就地市民化的重要载体，助力城镇化健康发展
当前我国正处在城镇化快速发展阶段，新型城镇化提出以人为本的核心内涵，强调绿色、协调、可持续发展，这与特色小镇的主导思想相一致。小城镇作为连接城市与农村的纽带，把城市的各种生产要素传递到农村，同时把农村的各种生产要素通过小城镇引到城市里面，从而起到引力中心和辐射带动的作用。特色小镇具有产业支撑和就业吸引力，落户条件和生活成本低，生态环境相对大城市更加适宜，通过探索功能特色小镇兼并、转隶和直接转变为建制镇的路径，可以加快农村人口就地市民化，提高人口城镇化率，对于大量农村富余人口进大城市起到很好的分流作用。
（二）形成推进新型城镇化建设的新主体，完善我国城镇体系结构
自上而下来看，城市群是国家经济发展的核心区域和参与全球竞争的重要载体，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中提出了把城市群作为推进新型城镇化的空间主体。而小城镇，因其数量庞大，未来担负着重要的集聚人口和社会稳定器的功能，可以作为推进国家新型城镇化自下而上的另外一个主体，从而达到新型城镇化政策设计“自上而下”与“自下而上”的有机结合。因此，大力培育一批特色小镇作为国家城镇化格局中的特色活力点，逐渐影响更多数量的小城镇发展，进而形成以城市群为区域尺度引领，大中小城市与小城镇协调发展的格局，这对于完善我国“金字塔型”城镇体系具有重要的意义。
（三）促进城乡一体化发展，推动美丽乡村建设
实现城乡一体化发展，需 要把工业和农业、城市和乡村作为一个系统整体进行统筹谋划。而特色小镇作为城乡间的纽带，有利于加快城乡基本公共服务均等化，在规划制定、产业联动、市场流通、劳动力就业、社会保障、基本公共服务等方面促进城乡一体化发展，构建城乡统筹新平台。通过挖掘一些有潜力、有特色的小镇，以特色产业的发展带动小镇经济的增长，使进入小城镇的居民平等享受各项基本权益和公共服务。同时，特色小镇有利于进一步推动美丽乡村建设，部分已经建设成熟且具有集聚效应的美丽乡村可以进一步申报建设为特色小镇。特色小镇既能与都市经济融为一体，又能带动农村农业的发展，是新型城乡经济和消费发展的纽带。因此，特色小镇建设是破解城乡二元结构的重要抓手，是统筹城乡发展、美丽乡村建设的突破口。
（四）提高城镇居民的生活质量，形成生态宜居的生活环境
特色小镇从一开始培育便注重营造和谐宜居的环境与特色传统文化的传承，这与以往的城镇化老路完全不同。特色小镇建设将生产空间、生活空间、生态空间进行有机融合，严守生态、水资源、土地资源红线，打造宜居、宜业、宜游的外部环境；完善配套教育、医疗、科技、文化等基本公共服务设施，提高城镇居民的生活质量；挖掘传承历史文化遗存，并与特色产业相结合。从而在小城镇这一空间尺度上杜绝“千城一面”，探索出中国新型城镇化的新路径。
（五）激活城镇化建设的市场活力，推动体制机制创新
特色小镇建设上采用“政府引导、企业主体、市场化运作”的机制，其根本立足点在于市场化运作，各种资源在市场中得到有效配置。具体模式可以是政府和社会资本合作的PPP模式或特许经营权等形式，将小镇的建设全面委托民营企业，由政府负责小镇的整体规划设计定位，企业开展小镇的建设招商运营。从而充分发挥市场的力量完成人口、土地与产业的城镇化过程。
此外，特色小镇本身便是政策的创新。政府在其中主要扮演引导和管控的角色，并提供最基本的公共服务基础设施。因此城镇化进程中特色小镇的政府职能具有很大的创新空间，包括土地流转机制创新、人力资本引进机制创新、投融资机制创新、农村集体经济组织架构创新和管理服务思维创新等。这些创新一旦在首批特色小镇实验成功，可陆续在全国范围推广，有力推动在小城镇尺度上的城镇化进程。
（六）因地制宜建设特色小城镇，形成区域特色的城镇化模式
我国幅员辽阔，区域差异显著，东中西部的城镇化处于不同发展阶段，特色小镇的建设可促进形成我国不同区域的、特色化的城镇化模式。特色小镇在东部沿海地区可依托于产业基础好、资金来源充裕、基础设施完善的乡镇，甚至依托于资源禀赋先富起来的部分乡村，形成云计算小镇、梦想小镇、基金小镇、电商小镇等；而在广大中西部内陆地区，发展阶段与发展禀赋均落后于东部地区，特色小镇大部分需要依托县域经济来发展，充分依托本地特色优势，发展生态旅游小镇、生态农业小镇、民族特色小镇、手工艺小镇等。相信随着“一带一路”倡议的深入推进，西部地区尤其是西北、西南地区是中国融入世界交通、能源体系的关键节点区域，城镇化发展空间格局会逐渐均衡。通过合理布局西部地区拥有政策优惠、资源丰富、产业鲜明等优势的特色小镇，有效促进人口集聚，加速城镇化进程，创新西部地区特色发展路径。
新型城镇化背景下建设特色小镇的几点建议
特色小镇对城镇化的影响是积极且正面的，但并非所有地区都适合建设特色小镇。从管理机制上看，特色小镇不具有行政区划属性，往往存在跨区域规划和项目布局现象，容易造成多方掣肘的局面。特色小镇建设工作，容易成为地方政府的政绩工程，将特色小镇建成房地产小镇，因此特色小镇的建设尤其要注意塑造城镇的内生增长动力，由外部力量的推动逐步转变为城镇的自组织生长。
（一）规划先行，精准治理
特色小镇从开发建设到品牌传递是一个长期运行的过程，其中小镇规划和治理是关键。规划是特色小镇创新发展的灵魂，通过规划先行深挖资源、找准定位，同时突出特色、形成品牌，塑造特色小镇的内在生长活力。特色小镇规划要在“多规合一”基础上，更加强调产业规划、文化发展、生态管控、项目策划、政策谋划及空间设计有机融合的顶层设计。特色小镇培育建设中应做到精准治理，达到政府、企业、民众的多元参与和协同共享，搭建多主体、常态化、智能化、网络化的治理平台，推进新型城市化建设，打造社会治理的创新模板。
（二）因地制宜，量力而行
从各地实际出发，遵循客观规律，挖掘小镇特色，提倡形态多样性，彰显小镇独特魅力，防止照搬照抄、一哄而上、人为造“镇”。中国东南地区是特色小镇的先行实践基地，产业资源丰富，应进一步探索特色小镇创新发展模式与机制，发展高新技术产业引导的特色小镇。西部地区建设特色小镇应量力而行，在有条件、有产业孕育能力的地区合理规划，有序引导特色小镇的差异化发展，培育西部地区新的经济增长点，增强特色小镇的人口集聚能力。
（三）分类施策，突出特色
特色小镇的核心在产业发展，不同产业类型的小镇，支持力度和侧重点应不同，绝不能对特色小镇实施“一刀切”的政策。比如科创类特色小镇应注重资本市场运营，需要有基金公司的支持和创业的优惠政策，并接近大城市与高端人才集聚地；风情特色小镇的打造需将旅游与特色小镇结合起来，引进企业参与运作，政府加强对历史文化村镇街区的保护；制造类特色小镇的建设需解决传统开发区的土地资源紧缺，融资困难，体制僵化等难题，实现开发区内的升级改革。
（四）体制创新，强化保障
坚持市场主导，政府引导。在建设机制上以创建制代替审批制，加强动态调整；创新制度供给，扶持政策有奖有罚；提高融资效率，构筑创新平台。通过引入社会资本，运用PPP等新型融资模式，吸引民间资金参与特色小镇基础设施和公共服务设施建设。鼓励政策性金融、商业贷款和各种基金、债券等运营，营造具有活力的创新环境。完善道路、水电、通信、污水垃圾处理等基础设施建设，优化配置教育和医疗等资源，加强对基础公共服务的保障。通过不断优化人居环境和基础公共服务设施，推进农村人口就地城镇化的进程。
作者单位：中国科学院地理科学与资源研究所