金书秦 张 惠
化肥农药的大量使用带来生产成本上升、面源污染、农产品质量安全隐患等一系列问题。为了推进化肥减量提效、农药减量控害，探索产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的现代农业发展之路，2015年2月，农业部制定了《到2020年化肥使用量零增长行动方案》和《到2020年农药使用量零增长行动方案》（以下分别简称“化肥零增长”“农药零增长”）。化肥零增长的总体量化目标是：2015年到2019年，逐步将化肥使用量年增长率控制在1%以内；力争到2020年，主要农作物化肥使用量实现零增长。农药零增长的总体目标是：到2020年，初步建立资源节约型、环境友好型病虫害可持续治理技术体系，科学用药水平明显提升，单位防治面积农药使用量控制在近三年平均水平以下，力争实现农药使用总量零增长。
习近平总书记指出，农业发展不仅要杜绝生态环境欠新账，而且要逐步还旧账，要打好农业面源污染治理攻坚战。化肥、农药零增长行动是农业部门贯彻习近平总书记重要指示精神、治理面源污染的两个最重要工作抓手，也是推进农业绿色发展的两项重要政策，这两项工作2015年由农业部提出后随之也被纳入《“十三五”规划纲要》，由部门行动上升到国家意志。为确保《“十三五”规划纲要》各项指标任务如期实现，中办、国办联合印发《关于建立健全国家“十三五”规划纲要实施机制的意见》，明确指出要“强化《纲要》实施监测评估”，包括：加强动态监测分析、建立年度监测评估机制、完善中期评估和总结评估机制、健全动态调整修订机制。
事实上，重视对各项重要规划、政策的评估，正是十八大以来党中央、国务院推进国家治理现代化的一种手段。政策评估既是一项基础工作，也是例行工作，其目的是通过总结过去经验，指导未来工作，及时发现政策执行过程中的问题，帮助新的或修订的政策方案的制定。可以说，政策评估是提高国家治理现代化水平、帮助政府不断修复其治理缺陷的重要手段。
本文就是针对化肥、农药零增长两项重要工作的年度评估，可以说既是党中央、国务院要求，也是更好推进这两项工作的需要。评估的目的并不是简单地回答是或否，更是从中找出成功的经验或失败的教训。一项详尽的评估还须与更多利益相关者互动，深入探讨成功或失败的原因，本文作为一项“第三方”评估，受数据可获得性限制，主要期望达到三方面目的：（1）明确回答化肥、农药零增长的年度目标是否完成；（2）站在国家的角度，明确指出哪些地方执行效果较好，哪些地方执行效果较差；（3）提出下一步推进化肥农药零增长工作的优先序。
本文的数据全部来自国家统计局公开发布的《中国农村统计年鉴2016》，数据年份是2015年，因此仅就零增长行动实施一年来的情况进行评估。评估的范围是内陆31个省份，香港特区、澳门特区和台湾省未在评估之列。
化肥零增长行动评估
1.全国总量略增，增幅降至1%以内
2015年，全国化肥用量是6022.6万吨，河南、山东、安徽、河北、湖北、江苏等用肥大省均超过300万吨（图1）。
2015年全国化肥用量比2014年增加26.2万吨，增幅为0.44%，增幅较之前大幅下降，自2001年以来，增幅首次降至1%以内，可以说年度目标基本实现。
2.湖北对减量贡献最大，新疆增量、增幅最大
分省份来看，各省化肥用量较为平稳，增减量都在15万吨以内，总量增加的省份有19个，减少的有12个。
减量最大的省份是湖北，减少14.4万吨；其后依次是山东减4.6万吨、江苏减3.6万吨、安徽减2.7万吨、浙江减2.1万吨。减幅超过1%的省份有：北京减9.5%、天津减6.4%、湖北减4.1%、上海减2.9%、浙江减2.3%、江苏减1.1%。
增量最大的是新疆，增11.1万吨，其次河南增10.3万吨、广东增6.9万吨、内蒙古增6.7万吨、云南增5万吨、吉林增4.5万吨、黑龙江增3.4万吨、贵州增2.4万吨。增幅较大的省份依次为：新疆增4.7%、青海增4.1%、西藏增3.4%、海南增3.2%、内蒙古增3%、广东增2.7%、云南增2.2%。
3.施肥强度维持高位，强度增减的省份数量基本持平
总体而言，我国各省施肥强度仍然较高，若以播种面积为基数，2015年施肥强度最高的是北京，为604.5千克/公顷，青海最低，为180.9千克/公顷。若不考虑复种情况，以耕地面积为基数的施肥强度则普遍更高，最高的是广东，为980.5千克/公顷，福建为926.4千克/公顷，河南为883.4千克/公顷，最低的是黑龙江，为161千克/公顷（黑龙江的播种面积比耕地面积少了3560.1千公顷，折合5340.15万亩）。
有15个省份施肥强度上升，16个省份施肥强度下降。施肥强度降低较为明显的省份有：天津降21.6千克/公顷、广西降12.6千克/公顷、浙江降12千克/公顷、湖北降9.5千克/公顷、江苏降8.3千克/公顷。施肥强度上升明显的省份有：海南增28.7千克/公顷、北京增13千克/公顷、广东增10千克/公顷、云南增7.3千克/公顷、西藏增6.3千克/公顷、青海增5.7千克/公顷、河南增5.6千克/公顷。
综上，考虑化肥施用总量和强度，根据2015年与2014年对比，可将全国31个省级行政区分为四类：
（1）总量、强度双减，包括：天津、河北、山西、江苏、浙江、安徽、山东、湖北、四川；
（2）总量减、强度增，包括：北京、上海、湖南；
（3）总量增、强度减，包括：辽宁、福建、广西、重庆、甘肃；
（4）总量、强度双增，包括：内蒙古、吉林、黑龙江、江西、河南、广东、海南、贵州、云南、西藏、陕西、青海、宁夏、新疆。
农药零增长行动评估
1. 全国已实现统计上的减量，但仍要警惕反弹
2015年全国农药用量为178.3万吨，比2014年
减少2.4万吨，从统计数据上来讲已经实现了零增长。实际上2013年农药用量就比上年减少了0.4万吨，但是2014年又有一个反弹（图6）。这也反映了农药用量的更多不确定性。
从2015年各省农药投入量来看（图7），我国农药用量超过10万吨的省份依次为：山东15.1万吨、河南12.9万吨、湖南12.2万吨、湖北12.1万吨、广东11.4万吨、安徽11.1万吨。
2. 湖北、山东、新疆对减量贡献较大，广西增量最大
分省份来看，总量增加的省份有12个，减少的有19个（图8）。
农药减量最大的省份是湖北，减少量为5414吨；其后依次是山东减量5346吨、新疆减量4601吨、黑龙江减量4432吨、河北减量3001吨、安徽减量2926吨。减幅超过1%的省份有：新疆减15.1%、北京减11.9%、上海减5.4%、黑龙江减5.1%、湖北减4.3%、浙江减3.9%、河北减3.5%、山东减3.4%、天津减3.1%、安徽减2.6%、江苏减1.8%、湖南减1.6%、重庆减1.3%、福建减1.1%。
农药增量最大的省份是广西，增加量为2917吨，其次为吉林增量2768吨、内蒙古增量2086吨、云南增量1423吨、广东增量1118吨、甘肃增量1016吨。增幅较大的省份依次为：内蒙古增6.8%、西藏增6.1%、吉林增4.7%、广西增4.1%、青海增3.7%、云南增2.5%、陕西增2.3%、贵州增2.2%、甘肃增1.3%。
3.施药强度维持高位，多数省份的强度有所降低
总体而言，我国各省农药使用强度仍然较高（图9）。若以播种面积为基数，2015年施药强度最高的是海南，为47.08千克/公顷，最低的是宁夏，为2.06千克/公顷。若不考虑复种情况，以耕地面积为基数的农药使用强度则普遍更高，最高的海南达到54.87千克/公顷，广东为43.50千克/公顷，福建为41.73千克/公顷，最低的是宁夏，为2.01千克/公顷。
图10描述了我国各省2015年农药使用强度较2014年的增减情况。从中可以看出，有12个省份施药强度上升，19个省份施肥强度下降。施药强度降低较为明显的省份有：浙江降1.19千克/公顷、新疆降1.03千克/公顷、福建降0.54千克/公顷、山东降0.47千克/公顷、黑龙江降0.40千克/公顷。施药强度上升相对较明显的省份有：海南增0.67千克/公顷、吉林增0.37千克/公顷、西藏增0.22千克/公顷、云南增0.21千克/公顷、内蒙古增0.16千克/公顷。
综上，考虑农药施用总量和强度，根据2015年与2014年对比，可将全国31个省级行政区分为四类：
（1）总量、强度双减，包括：北京、天津、河北、辽宁、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川、重庆、新疆；
（2）总量减、强度增，包括：海南；
（3）总量增、强度减，包括：宁夏；
（4）总量、强度双增，包括：山西、内蒙古、吉林、广东、广西、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海。
结论和启示
2015年是实施化肥农药零增长行动的第一年，各地都在积极探索，并且一定程度上已经取得一些效果。通过对2015年的评估可以看出，化肥总量虽然没有实现零增长，但增速已经在目标范围内，加上调减玉米、有机肥替代化肥等一系列措施，2020年零增长目标实现可期。反观农药，数据上2015年虽然实现了减量，但是要防止反弹，在2014年就反弹过一次。相比化肥而言，农药对某些作物的产量影响更大，农户对农药的态度更加审慎，倾向于多用，并且还面临气候、虫害等更多不确定因素。另外，当前农药的统计数据是商品量数据，实际上不具有环境和健康意义，例如100万吨20%浓度的农药制剂对环境健康的影响远远大于200万吨5%浓度的制剂，折百量是更为有意义的。总之，无论是化肥还是农药，都需避免数字上的零增长。
分地区看，综合化肥和农药，有些省份在化肥和农药两种投入上都实现了总量、强度的双减，包括天津、河北、江苏、浙江、安徽、山东、湖北、四川；而有些省份却在化肥和农药两种投入上总量和强度双增，包括内蒙古、吉林、贵州、云南、西藏、陕西、青海。
全国化肥农药零增长并不是要求每个省都实现零增长。由于种植业结构调整，有些省份承接了更多生产功能，化肥、农药施用总量出现上升也是允许的，关键是强度的降低和效率的提高。因此，下一步优先是降强度，尤其是上述总量、强度双增的地区，要找出原因，因地施策；其次还要警惕有些地方的减量可能只是靠压面积，强度反而上去了，这并不是双减的初衷；还有些地方，虽然农药化肥都实现了总量和强度的双减，但是强度的基数仍然偏高，例如浙江，以播种面积为基准的农药施用强度为24.6千克/公顷，仅次于海南，还须挖掘潜力。此外，从保护土壤质量的角度，还要看以耕地面积为基准的施肥用药强度，例如福建、海南、广东等省份，无论化肥、还是农药，其单位面积耕地的投入量都远高于全国平均水平，这类地区要更多考虑适当降低复种指数并着力降低单季用量。
（本文是国家重点研发计划“化肥农药减施增效管理政策创设”（编号：2016ZY0600374704）、中央财政农业生态环境保护专项“农业环境保护政策决策支持系统建设”、环境保护部“农业现代化政策环境风险评估及预警”等课题的阶段性成果）
作者单位：农业部农村经济研究中心/中国人民大学环境学院