加快构建绿色低碳自贸园区

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刘长松

十八大报告将生态文明建设纳入“五位一体”总布局,“十三五”规划提出了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,这为建设绿色低碳自贸园区提供了理论基础和行动指南。“十三五”时期,随着我国经济发展进入提质增效的“新常态”,如何推动产业结构转型优化升级,提高自贸园区建设水平,就成为经济发展的一项战略要务。自2013年以来,国务院已先后批准设立三批11个自贸园区,不仅包括沿海经济发达地区,也包括内陆地区,未来自贸园区将成为我国经济发展的重要形态,成为推动经济发展转型和培育经济发展新动能的重要途径。自贸园区建设应抓住当前的历史性机遇,积极落实国内生态文明建设与低碳发展战略,探索自贸园区低碳发展的路径与措施,努力将自贸园区打造成为发展低碳经济的重要载体、低碳技术的创新平台、低碳产业集聚的平台、低碳国际合作的重要窗口。推动落实我国2030年碳排放达峰目标,加快构建绿色低碳自贸园区正逢其时。

我国自贸园区绿色低碳发展现状

(一)自贸园区概念界定
世界贸易组织将“自由贸易区”(FREE TRADE AREA,FTA)界定为两个以上的主权国家或单独关税区通过签署协定,在世贸组织最惠国待遇基础上,相互进一步开放市场,分阶段取消绝大部分货物的关税和非关税壁垒,改善服务和投资的市场准入条件,从而形成实现贸易和投资自由化的特定区域。

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世界海关组织在1973年《京都公约》中将“自由贸易园区”(FREE TRADE ZONE,FTZ)界定为某一国家或地区境内设立的实行优惠税收和特殊监管政策的小块特定区域,部分国家也称为自由港、自由仓等。我国的经济特区、保税区、出口加工区、保税港、经济技术开发区等特殊经济功能区也具有自由贸易园区的某些特征。
自由贸易区和自由贸易园区的区别在于:(1)自由贸易区涵盖全部关税领土,自由贸易园区仅涵盖一国关税领土的特定区域;(2)自由贸易区从贸易标准进行界定,而自由贸易园区则从关税征收角度提出。当前我国批准设立的自贸试验区符合自贸园区的概念界定。从世界范围内来看,自贸园区主要具有以下典型特征:
第一,区位优势。自贸园区大多具有明显的区位优势,依托优越的地理位置和广阔的经济腹地,形成良好的信息流和资源流。转口集散型自贸园区都选择在一个海港城市,近世界主要航道。如中国香港、巴拿马运河的科隆、地中海沿岸的直布罗陀;或借助航空港优势,发展临空经济区,如美国杜勒斯机场对外贸易区、新加坡樟宜自由贸易区;或靠近主要市场,有利于企业降低运营成本,如西班牙巴塞罗那自贸区。

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第二,产业集性。自贸园区在空间上具有产业的集聚与辐射功能,在建设初期,各类生产要素不断汇集,当核心区域的产业发展达到一定程度时,核心产业通过协作、分工,带动周围地区的发展。这种空间联系,既有资源共享,又促进技术扩散,提高自贸园区的技术水平,有利于积累适于创新的社会知识资本,营造创新环境。
第三,特殊监管。国际上自贸园区均采用高效、便捷、规范的海关监管政策,通过实行“境内关外”管理政策,适当放松管制的强度与力度,实施更加灵活的贸易、物流、关税、金融等政策,加快自由贸易园区的货物流动、资金进出以及信息传递。自贸园区内通关速度快、货物集散快、物流量大,被誉为“自由贸易飞地”。目前,国际上大多数自贸园区不仅包括进出口贸易、转口贸易、保管、储存、配送等的基本功能,还具有商品展示及金融等服务贸易功能。
第四,激励政策。为吸引投资自贸园区,通常制定优惠政策,包括创造良好的投资环境、推出税收优惠政策以及商业激励政策等,以降低企业的软性成本和隐性成本,增强对外贸易区企业的竞争力。如美国弗吉尼亚州针对杜勒斯对外贸易区制定了优惠政策:所得税税率多年来一直保持在6%,远低于美国其他州,为制造业企业提供特别设计的、基于销售额单一因素的税率等。设立州长基金,鼓励企业扩大投资,开发运用先进技术。
(二)我国自贸区发展战略的提出与深化
20世纪90年代,面对亚洲金融危机的冲击,包括我国在内的亚洲国家认识到区域合作和一体化的重要性。2000年11月,时任总理朱镕基提出建立中国—东盟自贸区的设想。随后,我国提出以周边国家为基础的自贸区建设构想,先后与一些国家谈判建立双边自贸区。2007年十七大首次把自由贸易区建设上升为国家战略。2012年十八大报告提出加快实施自由贸易区战略。2013年,我国提出“一带一路”建设,勾画出自贸区战略发展路线图。同年11月,十八届三中全会提出“以周边为基础,形成面向全球的高标准自由贸易区网络”。2014年12月,习近平总书记在主持中共中央政治局集体学习时指出,加快实施自由贸易区战略是我国新一轮对外开放的重要内容。2015年12月,国务院发布《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》(国发〔2015〕69号文),提出建立“立足周边、辐射‘一带一路’,面向全球的高标准自由贸易区网络”。
一方面,我国与其他国家或地区签订的自贸协定迅速增加。目前,我国已建成自由贸易区14个,涉及22个国家和地区,分为四类:一是多边区域自由贸易协定,主要是中国—东盟自贸区;二是与发达国家的双边自贸区,主要包括6个国家,分别是新西兰、新加坡、冰岛、瑞士、澳大利亚和韩国;三是与发展中国家建立的双边自贸区,包含4个国家,分别是巴基斯坦、智利、秘鲁和哥斯达黎加;四是我国内部的自贸区,主要有3个,分别是内地与香港和澳门建立的更紧密经贸关系安排(CEPA)、大陆与台湾建立的海峡两岸经济合作框架协议(ECFA)。
另一方面,我国大力推动自贸园区发展。截至目前,国务院已先后批准设置三批11个自贸园区。第一批自贸园区仅有上海,重点实行政府职能转变、金融制度、贸易服务、外商投资和税收政策等多项改革措施,并大力推动转口、离岸业务发展,为自贸园区发展探索可复制的经验。第二批自贸园区强调功能定位差异化。天津定位为京津冀一体化的高水平对外开放平台,促进环渤海经济带产业转型升级;广东以深化粤港澳合作为重点,进一步推动粤港澳服务贸易自由化;福建主要立足于深化两岸经济合作,对接台湾自由经济区,增强两岸经济关联度。第三批自贸园区倾向于支持内陆地区发展。各地全面承接国家重大战略:辽宁着力打造提升东北老工业基地发展整体竞争力和对外开放水平的新引擎;浙江就推动大宗商品贸易自由化,提升大宗商品全球配置能力进行探索;河南着力建设服务于“一带一路”建设的现代综合交通枢纽;湖北主要发挥其在实施中部崛起战略和推进长江经济带建设中的示范作用;重庆主要是落实重庆战略支点和连接点重要作用,带动西部大开发战略深入实施;四川主要是打造内陆开放型经济高地,实现内陆与沿海沿边沿江协同开放;陕西主要是发挥“一带一路”建设对西部大开发带动作用。目前,我国自贸园区已形成了6个沿海省份、2个中部省份、3个西部省份的空间布局。
(三)我国自贸园区绿色低碳发展需求
当前我国自贸园区主要从制度创新、贸易便利化、促进贸易与投资等方面提出重点任务,对绿色低碳发展关注十分欠缺,低碳发展的认识和基础能力亟待提高。自贸园区绿色低碳发展缺乏成熟有效的政策体系和发展模式,各自贸园区建设缺乏统一的低碳标准、健全的管理体系以及完善的低碳政策体系。各自贸园区在自身优势和功能定位方面存在较大差异,我国作为全球制造大国,高耗能行业比重较高,大部分工业产品能效与国际先进水平存在较大差距,粗放型的对外贸易方式制约了低碳转型。与此同时,我国自贸园区低碳发展也面临历史性机遇,一是国家深入实施自贸区战略为园区转型发展提供了良好机遇;二是自贸区建设成效显著为低碳发展奠定了良好基础;三是生态文明建设与低碳发展为自贸园区转型升级指明了方向;四是国际贸易中环境要求的提升成为自贸园区低碳发展的内生动力。
综合考虑国内政策现状和国际绿色低碳发展趋势,推动自贸园区绿色低碳发展,重点在于:一是要按照国际通行的低碳标准,推动我国自贸园区政策体系的低碳化,有效引导贸易发展方式的低碳转型,破解国外低碳环保市场准入壁垒;二是要积极推动低碳试点政策在自贸园区的落地与实施,推动自贸园区参与低碳省市、低碳城镇、低碳交通、低碳建筑、低碳园区、低碳社区等低碳试点以及全国统一碳市场相关工作,引导自贸园区在重点领域开展低碳行动,全面发挥自贸园区在低碳发展方面的示范引领作用。

我国绿色低碳自贸园区的发展思路

(一)总体目标与发展思路
总体目标:积极探索具有中国特色的绿色低碳自贸园区建设路径,通过试点带动、制度创新和政策引导,推动自贸园区自身碳排放强度下降和总量控制取得显著成效,并率先实现碳排放达峰;充分发挥绿色低碳自贸园区的引领与示范带动作用,推进贸易发展方式转变,通过贸易的低碳化带动产业、技术、产品和服务的低碳化,显著提高我国低碳产业的国际竞争力,建设贸易强国;通过自贸园区的低碳化带动所在区域的低碳发展,通过先行先试,为其他地区低碳发展提供可借鉴、可复制的成功经验。
发展思路:“一体两翼”。“一体”是指“低碳贸易”,两翼分别是“低碳园区”和“低碳政策”,“一体”和“两翼”互为补充,共同推动中国自贸园区的绿色低碳转型,为我国成为低碳产品和服务贸易强国提供有力引导和支撑。就低碳贸易来说,要从政府理念、贸易结构、贸易方式和贸易市场等方面转变我国低碳外贸发展方式,积极开展供给侧结构性改革,通过打造低碳企业和低碳供应链,加大低碳产品与服务的生产与出口,同时要积极发挥低碳自贸园区对区域发展的带动作用,通过发展低碳贸易来引领区域的发展转型。
就低碳园区来说,通过低碳规划、运营与管理,有效控制和降低自贸园区自身碳排放,推动自贸园区率先实现碳排放峰值,为其他区域作出表率。
就低碳政策来说,要瞄准低碳园区建设和开展低碳贸易的实际困难与政策需求,通过低碳标准、标识与认证、低碳贸易政策、低碳产业政策、低碳融资政策等强化自贸园区低碳转型的政策支撑。
(二)实施路径与重点措施
1.分类型探索自贸园区低碳发展路径
结合园区类型、区位、发展环境等因素,针对不同类型自贸园区打造符合自身特点的低碳发展路径。对于生产型园区,要强化对现有企业的低碳化技术改造,提高低碳技术的应用范围和比例;对于贸易型园区,要充分发挥贸易低碳化对区域低碳发展的带动作用,通过积极对接国外产品的碳排放标准,引导产品生产过程的低碳化以及产品出口贸易全流程的低碳化;对于综合型园区,要制定明确的自贸园区发展规划,指导园区规划低碳产业布局,合理控制自贸园区发展规模。与此同时,结合区域发展特点和需求,科学定位园区发展目标,合理控制园区开发规模,充分吸取国内部分园区超大规模发展的教训,通过产业与生活配套服务体系的系统设计和功能整合,实现土地的高效集约利用。
2.分阶段推进绿色低碳自贸园区建设
充分认识到绿色低碳自贸园区建设的长期性与复杂性,兼顾经济增长与贸易稳定发展的需求,分阶段推进相关工作。近期以提高我国自贸园区低碳发展能力为重点,主要着眼于构建园区碳排放管理体系,将低碳理念融合进园区规划、建设与运行的全过程,有效推动自贸园区自身的低碳发展;中期以构建低碳导向的自贸园区发展政策体系为重点,通过自贸园区现有政策体系的低碳化以及与低碳发展政策进行有效对接,建立涵盖低碳排放标准、低碳产业政策和金融投资支持等引导产业低碳发展的政策体系;远期以提高我国低碳贸易发展水平和国际竞争力为重点,通过打造低碳产业链,有效推动低碳企业和低碳产品认证,有效提高我国低碳产品和服务出口的国际竞争力。
3.全面提升自贸园区碳排放管理能力
建立并完善自贸园区低碳发展管理体制。建立园区低碳发展领导小组,设立园区低碳规划部门、碳审计部门,发挥园区各部门之间的协同合作。根据园区规划方案制定工作目标考核体系,制定考核办法,开展绩效评估。建立与低碳绩效相配套的激励机制,对完成目标任务的责任主体予以奖励,对未完成目标任务的责任主体实施惩罚并追究责任。
全面提升园区低碳管理水平。建立健全园区碳管理制度,编制碳排放清单,建设园区碳排放信息管理平台,建立从生产源头、生产过程到产品的全过程管理体系。引入园区、企业碳减排核查机制,制定园区产业、企业低碳发展评价标准,实现对园区低碳发展绩效和管理水平的综合评价。创新园区低碳发展的管理手段,包括实施企业能源效率承诺制度、碳标签制度、能效领跑者制度,建立园区低碳发展绩效评估指标体系,创新合同能源管理模式等。强化园区管理机构服务职能,对低碳项目建设实行“一站式”审批和“一条龙”的管理服务,积极协助企业申报各类低碳项目,争取国家有关部门的政策扶持及资金补助。
4.推动园区产业低碳化和转型升级
持续推动园区产业结构低碳转型升级,对附加值低、能耗和排放较高的产品从源头上进行严格控制,大力引进低碳发展项目,提高高附加值、环境友好型的产品和服务在出口产品结构中的比重。推动园区“退二进三”转型升级,以园区内现有重点龙头企业为依托,打造低碳产业集群。提高产业准入标准,重点鼓励和扶持园区发展太阳能光伏产业、电子信息产业、园区现代服务业、生产性服务业等战略型新兴产业,推动园区产业结构的整体优化。
5.加强基础设施与能源系统低碳化
充分考虑自贸园区空间布局,强化低碳基础设施,推广普及绿色建筑,打造绿色低碳能源体系,提升废弃物资源化利用水平。通过财政补贴、税收减免、贷款贴息等方式加大对低碳产业和低碳技术应用的政策支持,鼓励研发更环保更节能的低碳产业技术。充分利用国家对新能源利用的倾斜政策,并在合理考虑技术成本效益的基础上,推动能源结构由传统化石能源向新能源与可再生能源转型,增加太阳能、生物质能、风能等新能源的利用比例,大力推动园区能源结构的低碳化与清洁化。
6.推动产品和服务出口贸易低碳化
加强园区供应链整体的绿色低碳化,提高园区低碳产品和服务在国际市场上的竞争力。通过财政补贴、税收减免、信贷倾斜等优惠政策,鼓励企业进行低碳产品开发和生产,引导消费者购买低碳产品,促进整个社会向绿色低碳转型。推动建立涵盖产品研发、产品设计、产品包装、清洁生产、绿色流通、绿色营销等自贸园区全产业链的低碳管理体系。制定并出台低碳自贸园区发展规划相关支持政策,给予低碳技术研发多方面支持,提高园区低碳产品的竞争力。
7.深化低碳发展国际合作
积极落实“一带一路”建设与国际产能合作,大力推动企业“走出去”战略,在扩大市场规模的同时,有效规避低碳贸易壁垒,在国际贸易中取得主动权。进一步推动绿色低碳领域的贸易投资合作,建立跨区域、跨国家的绿色低碳能源合作通道,带动区域低碳发展。促进环境产品贸易和投资,培育低碳环保产业,将低碳绿色创新作为调整贸易结构、提升贸易和投资的重要手段,建立并完善有利于环境产品贸易和投资的合作平台。
8.加强低碳发展宣传教育与引导
自贸园区加强低碳发展的宣传、教育与引导,提升政府、企业、民众对低碳发展的理解和认识,倡导低碳消费理念,促进形成有利于低碳生产和消费的生活方式。一是积极举办公众参与低碳发展的重大主题活动,通过宣传手册、现场学习、低碳知识竞赛等方式,引导民众参与低碳园区建设,让低碳发展理念深入人心。二是组织开展低碳专题培训,为低碳相关领域从业人员提供专业低碳知识培训,介绍低碳理念、低碳发展途径以及低碳生活方式,为行业从业人员和管理人员提供转换观念、更新知识结构、提升职业素质的契机。三是创建低碳展览和展示平台,通过营造低碳会展空间、低碳应用展示等多种途径传播低碳理念,积极推动低碳展览中交通、物流、服务、参观、游憩等活动的低碳化,提高低碳展览的可持续性和创造性。

推动我国绿色低碳自贸园区发展的政策建议

(一)完善自贸园区绿色低碳发展管理体系
加强自贸园区能源消费与碳排放基础数据统计,加强企业碳排放管理能力建设。大力推广企业能耗在线监测和碳排放管理中心,建立并完善企业碳排放数据管理和分析系统,实现碳排放在线上报与在线监测。参考ISO14001管理体系及实施细则,建立并完善自贸园区低碳发展管理体系。制定园区企业碳排放数据报告和审计制度,实现碳排放管理的信息化、精细化、数字化、智能化。

通过先进信息技术集成,建立自贸园区绿色低碳发展数据信息管理体系和信息披露平台,加强信息交流和知识共享。
(二)探索自贸园区绿色低碳发展市场化手段
坚持绿色低碳原则,综合运用财政、税收、投融资等政策措施推动自贸园区低碳发展。全面考虑能源、环境和碳税、出口退税等政策的协同配合,综合利用直接投资或资金补助、贷款贴息、税收减免等政策,推动建立符合自贸园区绿色低碳发展目标的政策体系。大力发展绿色金融,探索建立自贸园区绿色低碳发展基金,支持低碳技术研发与应用。鼓励并支持自贸园区企业参与全国碳市场建设与碳交易,构建有利于自贸园区低碳发展的投融资政策环境和长效机制。
(三)推动自贸园区全领域和全产业链的低碳化
借鉴国际绿色低碳标准,制定符合我国自贸园区自身发展的标准体系,推动实现自贸园区全领域和全产业链的低碳化。积极推进自贸园区规划、建设、运营、产业布局、功能定位等全领域的低碳转型。根据自贸园区功能定位和自身条件,制定明确的低碳产业准入门槛,从源头上保障新进入企业符合低碳发展要求。同时强化重点用能单位能源审计,健全自贸园区能效统计和监管体系,建立高碳排放企业和产品退出机制。推动建立全产业链低碳标准体系,引导产业链上下游企业积极开展绿色低碳行动。
(四)构建绿色低碳自贸园区建设指南和评价指标体系
结合自贸园区自身特点,因地制宜、分类推进各类自贸园区绿色低碳转型路径研究,构建不同类型绿色低碳自贸园区建设指南和评价指标体系,按照动态和静态、定性和定量、全面与重点相结合的原则,构建能科学评估自贸园区自身低碳发展水平的指标体系,引领自贸园区绿色低碳发展。
(五)加强自贸园区绿色低碳发展国际合作
加强同发达国家在自贸园区低碳发展领域的交流与合作,充分学习和借鉴其先进经验及管理模式,制定适合我国国情的绿色低碳自贸园区政策措施。推动国内园区与国际领先的自贸园区,建立常态化合作机制,促进低碳发展信息与技术交流共享,积极引进国外先进的绿色低碳环保企业、技术和资金,加快提高我国自贸园区发展水平。

作者单位:国家发改委国家应对气候变化战略研究和国际合作中心

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